ICCJ. Decizia nr. 3512/2011. Contencios. Obligare emitere act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 3512/2011
Dosar nr. 93/54/2010
Şedinţa publică de la 16 iunie 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea formulată reclamantul P.S. a chemat în judecată pe pârâţii Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor - Direcţia pentru Coordonarea Aplicării Legii nr. 10/2001 şi Ministerul Economiei şi Finanţelor - Comisia Centrala pentru Stabilirea Despăgubirilor, solicitând instanţei să dispună obligarea acestora să emită şi să comunice Decizia privind Titlul de despăgubire pentru imobilul situat în comuna C. judeţul Dolj, în termen de 90 de zile de la rămânerea irevocabilă a hotărârii, cu plata daunelor cominatorii de 1.000 RON pe zi de întârziere, până la emiterea deciziei şi cheltuieli de judecată.
În motivarea cererii, reclamantul a arătat că prin dispoziţia din 2004 emisă de Primarul Comunei C. s-a propus acordarea despăgubirilor în condiţiile Titlului VII din Legea nr. 247/2005 pentru imobilul imposibil de restituit în natură, situat în comuna C., judeţul Dolj.
Prin întâmpinarea formulată în cauză, pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor a solicitat respingerea acţiunii ca neîntemeiată.
La rândul său, pârâta Autoritatea Naţionala pentru Restituirea Proprietăţilor a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, întrucât aceasta nu are atribuţii în emiterea deciziei conţinând titlul de despăgubire, ci Comisia Centrală, potrivit art. 13 alin. (1) Titlul VII din Legea nr. 247/2005.
Prin sentinţa nr. 269 din 17 mai 2010 Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a respins acţiunea formulată de reclamantul P.S., în contradictoriu cu pârâtele Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor - Direcţia pentru Coordonarea Aplicării Legii nr. 10/2001 şi Ministerul Economiei şi Finanţelor - Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor.
Pentru a pronunţa această soluţie instanţa de fond a reţinut următoarele:
Întrucât emiterea deciziei reprezentând titlul de despăgubire constituie atributul exclusiv al Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor, potrivit art. 13 alin. (1) Titlul VII din lege, excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocată de pârâta Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor este întemeiată, fiind astfel admisă.
Pe fondul cauzei, instanţa a constatat că procedura administrativă instituită prin Legea nr. 247/2005 pentru acordarea despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv şi care nu pot fi restituite în natură este o procedură complexă, cuprinzând mai multe etape distincte, în care sunt antrenate mai multe entităţi, astfel încât, în mod obiectiv, nu pot fi soluţionate în termenul prevăzut de art. 2 lit. h) din Legea nr. 554/2004, care constituie dreptul comun în materia contenciosului administrativ.
Instanţa a reţinut că, în speţă, prin adresa din 18 ianuarie 2010, dosarul a fost restituit Primăriei Comunei C. în vederea clarificării aspectelor relative la dispoziţia de restituire în natură (la dosar existând doar un proces-verbal de punere în posesie a reclamantului), suprafaţa imobilelor-construcţii demolate, materiale folosite la edificare, anul construirii.
S-a constatat, de asemenea, necesitatea completării dosarului cu o xerocopie a certificatului de deces al numitei P.E. şi actul de identitate valabil al reclamantului.
Primăria comunei C. a emis o nouă dispoziţie, din 2010, prin care a propus acordarea de despăgubiri pentru imobilul casă P+1 în suprafaţă de 518 mp, casă în suprafaţă de 92 mp, grajd în suprafaţă de 70 mp, clădire cocină porci în suprafaţă de 104 mp, grajd oi în suprafaţă de 400 mp, pătul de porumb în suprafaţă de 60 mp, saivane oi în suprafaţă de 100 mp, remiză maşini în suprafaţă de 476 mp şi împrejurimile în suprafaţă de 404 mp şi teren în suprafaţă de 5500 mp. Dispoziţia menţionată a fost transmisă, prin intermediul instituţiei Prefectului Dolj, Secretariatului Comisiei Centrale, prin procesul-verbal din 05 mai 2010.
S-a reţinut astfel în considerentele hotărârii atacate faptul că, având în vedere împrejurarea că Dosarul nr. 8211/CC a fost remis către entitatea notificată, pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor nu mai este investită cu atribuţii legale, procedura administrativă reglementată de Titlul VII din Legea nr. 247/2005 urmând să fie reluată numai după transmiterea dosarului aferent dispoziţiei cu respectarea prevederilor Legii nr. 10/2001 de către entitatea notificată - Primăria Comunei C., judeţul Dolj.
Pentru considerentele expuse, instanţa de fond a respins acţiunea reclamantului formulată în contradictoriu cu pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor ca neîntemeiată, iar faţă de pârâta Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor pentru lipsa calităţii procesuale pasive a acesteia.
Împotriva hotărârii instanţei de fond a declarat recurs reclamantul P.S., criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
În motivarea recursului se arată că dosarul reclamantului a fost înregistrat la Comisia Centrală sub nr. 8211/CC din data de 02 februarie 2006 şi nu a fost soluţionat până la data formulării acţiunii, respectiv 14 decembrie 2009.
Nesoluţionarea Dosarului nr. 8211/CC după trecerea unei perioade de 6 luni de la emiterea dispoziţiei din 2004, privind acordarea despăgubirilor, respectiv 4 ani de la primirea dosarului la Secretariatul Comisiei Centrale, este nejustificată, astfel încât interesul promovării prezentei acţiuni este unul legitim şi urmăreşte obligarea pârâţilor la respectarea dispoziţiilor Legii nr. 247/2005, Titlul VII.
Arată recurentul că termenul rezonabil la care se referă dispoziţiile art. 6 parag. 1 din CEDO cuprinde şi durata procedurilor administrative, deoarece aceasta constituie o premisă indispensabilă prevăzută în dreptul intern pentru sesizarea instanţei.
Comisia Centrală are atribuţii specifice prevăzute în Titlul VII din Legea nr. 247/2005, însă niciuna dintre dispoziţiile acestui titlu nu dă posibilitatea ca, după ce dosarul în care a fost emisă o dispoziţie de acordare a măsurilor reparatorii a fost înaintat Secretariatului Comisiei Centrale, aceasta să restituie dosarul organului emitent pentru a se face o nouă verificare a drepturilor solicitanţilor.
Examinând cauza şi sentinţa recurată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, Înalta Curte constată că recursul este fondat.
Pentru a ajunge la această soluţie Înalta Curte a avut în vedere considerentele în continuare arătate.
Legea nr. 247/2005 stabileşte procedura administrativă şi etapele din cadrul acesteia care trebuie parcurse în vederea emiterii unei decizii reprezentând titlul de despăgubire de către Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor.
Astfel fiind, în speţă sunt aplicabile prevederile art. 16 Titlul VII din Legea nr. 247/2005, conform cărora:
- alin. (1): „Deciziile/dispoziţiile emise de entităţile învestite cu soluţionarea notificărilor, a cererilor de retrocedare sau, după caz, ordinele conducătorilor administraţiei publice centrale învestite cu soluţionarea notificărilor şi în care s-au consemnat sume care urmează a se acorda ca despăgubire, însoţite, după caz, de situaţia juridică actuală a imobilului obiect al restituirii şi întreaga documentaţie aferentă acestora, inclusiv orice înscrisuri care descriu imobilele construcţii demolate depuse de persoana îndreptăţită şi/sau regăsite în arhivele proprii, se predau pe bază de proces-verbal de predare-primire Secretariatului Comisiei Centrale, pe judeţe, conform eşalonării stabilite de aceasta, dar nu mai târziu de 60 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi.”,
- alin. (2): „Notificările formulate potrivit prevederilor Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, republicată, cu modificările şi completările ulterioare care nu au fost soluţionate în sensul arătat la alin. (1) până la data intrării în vigoare a prezentei legi, se predau pe bază de proces-verbal de predare-primire Secretariatului Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor, însoţite de deciziile/dispoziţiile emise de entităţile învestite cu soluţionarea notificărilor, a cererilor de retrocedare sau, după caz, ordinelor conducătorilor administraţiei publice centrale conţinând propunerile motivate de acordare a despăgubirilor, după caz, de situaţia juridică actuală a imobilului obiect al restituirii şi de întreaga documentaţie aferentă acestora, inclusiv orice acte juridice care descriu imobilele construcţii demolate depuse de persoana îndreptăţită şi/sau regăsite în arhivele proprii, în termen de 30 de zile de la data rămânerii definitive a deciziilor/dispoziţiilor sau după caz, a ordinelor”.
- alin. (21): „Dispoziţiile autorităţilor administraţiei publice locale vor fi centralizate pe judeţe la nivelul prefecturilor, urmând a fi înaintate de prefect către Secretariatul Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor, însoţite de referatul conţinând avizul de legalitate al instituţiei prefectului, ulterior exercitării controlului de legalitate de către acesta.”
- alin. (22): „Deciziile/dispoziţiile sau, după caz, ordinele prevăzute la alin. (2) vor fi însoţite de înscrisuri care atestă imposibilitatea atribuirii, în compensare, total sau parţial, a unor alte bunuri sau servicii disponibile, deţinute de entitatea învestită cu soluţionarea notificării.
- alin. (3): „În termen de 30 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi, Biroul Central constituit prin Ordinul ministrului finanţelor publice nr. 1329/2003 va proceda la predarea, pe bază de proces-verbal de predare-primire, către Secretariatul Comisiei Centrale a tuturor documentaţiilor depuse de către titularii deciziilor/dispoziţiilor motivate prin care s-a stabilit ca măsură reparatorie acordarea de titluri de valoare nominală şi care nu au fost soluţionate până la data intrării în vigoare a prezentei legi.”
- alin. (4): „Pe baza situaţiei juridice a imobilului pentru care s-a propus acordarea de despăgubiri, Secretariatul Comisiei Centrale procedează la analizarea dosarelor prevăzute la alin. (1) şi (2) în privinţa verificării legalităţii respingerii cererii de restituire în natură.”
- alin. (5): „Secretariatul Comisiei Centrale va proceda la centralizarea dosarelor prevăzute la alin. (1) şi (2), în care, în mod întemeiat cererea de restituire în natură a fost respinsă, după care acestea vor fi transmise, evaluatorului sau societăţii de evaluatori desemnate, în vederea întocmirii raportului de evaluare.”
- alin. (6): „După primirea dosarului, evaluatorul sau societatea de evaluatori desemnată va efectua procedura de specialitate, şi va întocmi raportul de evaluare pe care îl va transmite Comisie Centrale. Acest raport va conţine cuantumul despăgubirilor în limita cărora vor fi acordate titlurile de despăgubire.”
Legiuitorul a menţionat în mod detaliat şi procedura care urmează după efectuarea raportului de evaluare de către evaluatorul numit.
În mod expres, în art. 16 alin. (7) al acestui act normativ, se menţionează că „în baza raportului de evaluare Comisia Centrală va proceda fie la emiterea deciziei reprezentând titlul de despăgubire, fie la trimiterea dosarului spre reevaluare”.
În alin. (8) se arată că dispoziţiile alin. (1)-(2) şi (7), care reglementează procedura de emitere a titlului de despăgubire se aplică în mod corespunzător şi deciziilor/ordinelor emise în temeiul art. 6 alin. (4) şi art. 31 din Legea nr. 10/2001, privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, republicată, în care s-au consemnat/propus sume care urmează a se acorda ca despăgubire, iar în cazul prevăzut la alin. (8), titlul de despăgubire se va emite de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor până la concurenţa sumei reprezentând cuantumul despăgubirilor consemnate/propuse, actualizate cu indicele de inflaţie.
În cauză, este necontestat că reclamantul a solicitat ca în baza Legii nr. 10/2001 să i se acorde măsuri reparatorii pentru imobilul situat în comuna C., judeţul Dolj şi că, prin dispoziţia din 2004, Primarul Comunei C. a propus acordarea de măsuri reparatorii sub formă de titluri de despăgubiri reclamantului, dosarul fiind transmis către Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor şi înregistrat sub nr. 8211/CC din data de 02 februarie 2006.
În cauză s-a efectuat verificarea legalităţii măsurii de respingere a cererii de restituire în natură.
Reclamantul s-a adresat instanţei de fond pentru a solicita obligarea Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor să emită titlu de despăgubire pentru un imobil situat în comuna C., judeţul Dolj, care nu poate fi restituit în natură, iar instanţa de fond a respins cererea.
Respingând ca neîntemeiată acţiunea formulată de recurentul-reclamant împotriva pârâtei Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, instanţa de fond a susţinut, în esenţă, că procedura administrativă instituită prin Legea nr. 247/2005 pentru acordarea despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv şi care nu pot fi restituite în natură este o procedură complexă, cuprinzând mai multe etape distincte, în care sunt antrenate mai multe entităţi, astfel încât, în mod obiectiv, nu pot fi soluţionate în termenul prevăzut de art. 2 lit. h) din Legea nr. 554/2004, care constituie dreptul comun în materia contenciosului administrativ şi că, având în vedere împrejurarea că dosarul reclamantului a fost remis către entitatea notificată pentru completare, pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor nu mai este investită cu atribuţii legale, procedura administrativă reglementată de Titlul VII din Legea nr. 247/2005 urmând să fie reluată numai după transmiterea dosarului aferent dispoziţiei cu respectarea prevederilor Legii nr. 10/2001 de către entitatea notificată - Primăria Comunei C., judeţul Dolj, soluţie pe care instanţa de recurs o apreciază ca fiind nelegală şi netemeinică.
Este adevărat că Titlul VII - Regimul stabilirii şi plăţii despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv, din Legea nr. 247/2005, cu modificările şi completările ulterioare, nu prevede nici un termen limită pentru soluţionarea dosarelor privind emiterea titlurilor de despăgubire, termen care nu se regăseşte nici în Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 1095/2005, precum nici în decizia nr. 2815 din 16 septembrie 2008 emisă de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, dar această situaţie nu poate constitui un argument pentru ca durata de soluţionare să fie lăsată la voia autorităţii competente.
Astfel, în primul rând, este unanim acceptat că, unul dintre principiile care trebuie să guverneze activitatea organelor administraţiei publice, este principiul operativităţii, care obligă orice structură administrativ ca, în scopul realizării interesului general, dar şi a drepturilor şi intereselor legitime ale persoanelor particulare, să acţioneze în mod prompt, eficace şi eficient.
În acest sens, trebuie menţionată Recomandarea CM(2007/7) privind buna administrare, prin care Comitetul de Miniştri al Consiliului Europei cere guvernelor statelor membre, prin art. 7 din Codul bunei administrări (administraţii), ca administraţiile publice să acţioneze şi să-şi execute obligaţiile într-un termen rezonabil, în raport cu complexitatea cauzei şi cu interesele care există în cauza respectivă.
Într-adevăr, ca urmare a aderării României la Uniunea Europeană şi intrării în vigoare a Tratatului de la Lisabona, care, prin art. 6 Titlul I din versiunea consolidată din TVE, recunoaşte drepturile, libertăţile şi principiile prevăzute în Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene din 7 decembrie 2000, cetăţenii români sunt beneficiarii unui drept la o bună administrare ca drept fundamental, în raport cu statutul lor de cetăţeni europeni.
Astfel, potrivit art. 41.1 din Cartă, orice persoană are dreptul ca problemele sale să fie rezolvate în mod imparţial, corect şi într-un termen rezonabil.
Or, având în vedere dispoziţiile art. 20 din Constituţie, prevederile legale interne, atât cele cuprinse în legislaţia primară - Legea nr. 247/2005, în cazul de faţă, cât şi în reglementările secundare - H.G. nr. 1095/2005 şi Decizia nr. 2815/2008, în cazul de faţă, referitoare la procedura de soluţionare a cererilor care au ca scop acordarea despăgubirilor pentru imobilele trecute în proprietatea Statului Român, nu pot fi nici interpretate şi nici aplicate cu ignorarea dreptului la o bună administrare şi cu încălcarea termenului rezonabil de soluţionare a cererilor respective, ca element component al dreptului la o bună administrare.
Pe de altă parte, trebuie menţionat şi faptul că, în jurisprudenţa sa constantă, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a statuat că termenul rezonabil, ca garanţie a unui proces echitabil, în sensul art. 6 parag. 1 din CEDO, este pe deplin aplicabil şi în cadrul procedurilor administrative reglementate pentru soluţionarea oricăror cereri de către organele administraţiei publice centrale sau locale.
Cu toate acestea, dosarul reclamantului, în care a fost emisă dispoziţia din 2004 a Primarului Comunei C., judeţul Dolj, cu propunere de acordare a despăgubirilor, nu a fost soluţionat, deşi au trecut câţiva ani de la înregistrare.
În raport cu data declanşării procedurii administrative - anul 2001 şi cu data înregistrării dosarului la Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor - anul 2006, precum şi în raport cu importanţa cauzei pentru recurentul-reclamant, dar şi cu atitudinea de tergiversare manifestată de autorităţile administrative competente, rezultă că în speţă a fost încălcat termenul rezonabil de către autorităţile respective, ceea ce reprezintă un refuz nejustificat în sensul dispoziţiilor Legii nr. 554/2004.
Astfel, potrivit art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, refuzul nejustificat este definit ca atitudinea de a nu soluţiona cererea unei persoane, manifestată cu exces de putere.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. n) din aceeaşi lege, prin exces de putere se înţelege exercitarea de către autorităţile publice a dreptului de apreciere prin încălcarea limitelor competenţei legale sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor.
Or, în cauză, aşa cum s-a argumentat mai sus, autorităţile administrative competente sesizate cu soluţionarea cererii formulate de recurentul-reclamant, şi-au exercitat dreptul de apreciere cu privire la intervalul de timp în care erau datoare să rezolve cererea în litigiu, cu încălcarea termenului rezonabil, ca element al dreptului fundamental la o bună administrare de care beneficiază recurentul-reclamant.
Cum dosarul reclamantului a fost înregistrat la Comisie sub nr. 8211/CC, se reţine că nesoluţionarea acestuia într-un termen de aproximativ 5 ani şi neîndeplinirea obligaţiei de a emite un titlu de despăgubire, aduce o atingere evidentă noţiunii de bun garantat de art. 1 din Protocolul nr. 1 la CEDO.
Înalta Curte constată că autoritatea pârâtă este în culpă, pentru că nu a luat măsuri eficiente pentru soluţionarea cererii recurentului-reclamant, astfel că susţinerile şi criticile acestuia sunt fondate, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre netemeinică şi nelegală, pe care o va modifica în sensul că va obliga pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor să emită decizia reprezentând titlul de despăgubire.
Pe de altă parte, Înalta Curte reţine că instanţa de fond în mod corect a respins acţiunea faţă de Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor, deoarece potrivit dispoziţiilor art. 13 alin. (1) din Titlul VII al Legii nr. 247/2005, obligaţia legală de emitere a deciziei reprezentând titlul de despăgubire revine Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor, iar Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor îi revine doar atribuţia, conform dispoziţiilor art. 2 din H.G. nr. 361/2005, de a asigura organizarea şi funcţionarea Secretariatului Comisiei Centrale.
Înalta Curte va respinge cererea privind obligarea la plata de daune cominatorii, deoarece o astfel de cerere, privind emiterea deciziei reprezentând titlu de despăgubire sub sancţiunea de daune cominatorii, nu este justificată, această sancţiune nefiind prevăzută de art. 18 din Legea nr. 554/2004. Conform art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 - sunt prevăzute penalităţi pe zi de întârziere pentru ca persoana vătămată să îşi vadă dreptul restabilit. Acestea se stabilesc în favoarea reclamantului şi nu trebuie confundate cu despăgubirile pentru întârzierile în executarea hotărârii, acordate în cadrul procedurii speciale de executare prevăzută de art. 24 din Legea nr. 554/2004.
Pe de altă parte, prin art. 24 din Legea nr. 554/2004 s-a prevăzut o procedură specială de sancţionare a autorităţilor, în cazul în care acestea nu execută hotărârile definitive şi irevocabile, procedură care este subsecventă actualei etape judiciare.
Prin urmare, pentru considerentele arătate şi în temeiul dispoziţiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va modifica sentinţa recurată, în sensul că va admite acţiunea faţă de pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, în parte, va obliga această pârâtă să emită decizia reprezentând titlu de despăgubire, într-un termen de cel mult 6 luni de zile de la data pronunţării prezentei decizii, va respinge cererea privind daunele cominatorii şi va menţine dispoziţiile sentinţei atacate în ceea ce priveşte respingerea acţiunii faţă de pârâta Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de P.S. împotriva sentinţei nr. 269 din 17 mai 2010 a Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa recurată, în sensul că admite acţiunea faţă de pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, în parte.
Obligă pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor să emită decizia reprezentând titlu de despăgubire, într-un termen de cel mult 6 luni de zile de la data pronunţării prezentei decizii.
Respinge cererea privind daunele cominatorii.
Menţine dispoziţiile sentinţei atacate în ceea ce priveşte respingerea acţiunii faţă de pârâta Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 16 iunie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4812/2011. Contencios. Constatarea calităţii... | ICCJ. Decizia nr. 4814/2011. Contencios. Obligare emitere act... → |
|---|
