ICCJ. Decizia nr. 2037/2012. Contencios
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 2037/2012
Dosar nr. 400/33/2011
Şedinţa publică de la 26 aprilie 2012
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea formulată, reclamanţii P.A. şi P.I. au solicitat, în contradictoriu cu pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor din cadrul Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor, să fie obligată pârâta să soluţioneze cererea înregistrată sub nr. 9946/CC şi să fie obligată pârâta ca în termen de 30 zile de la rămânerea irevocabilă a hotărârii să emită decizie reprezentând titlul de despăgubire.
Prin sentinţa civilă nr. 313/2011 din 20 mai 2011, Curtea de Apel Cluj, secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal, a admis acţiunea formulată de către reclamanţii P.A. şi P.I., în contradictoriu cu pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor şi, în consecinţă, a obligat pârâta să emită decizie reprezentând titlu de despăgubire urmare a soluţionării Dosarului nr. 9946/CC, în termen de 30 de zile de la rămânerea irevocabilă a hotărârii.
Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut faptul că reclamanţii s-au adresat instanţei de judecată pe calea contenciosului administrativ tocmai pornind de la ideea că soluţionarea cererilor de acordare a despăgubirilor rezultate din aplicarea Legii nr. 10/2001 trebuie să se facă într-un termen rezonabil, în condiţiile în care Legea nr. 247/2005 nu prevede nici un termen, iar faptul de a condiţiona soluţionarea dosarelor de elementul aleatoriu introdus de comisie nu constituie o justificare pertinentă pentru autoritatea pârâtă care să conducă la neemiterea într-un termen rezonabil a deciziei de despăgubire.
S-a mai reţinut de către instanţă că, în esenţă, pârâta nu neagă dreptul reclamanţilor la despăgubiri, ci invocă neajunsuri de ordin administrativ referitoare la ordinea soluţionării cererilor, iar aceste apărări nu pot fi reţinute de către curte pentru că prin aceasta se tinde la invocarea propriei culpe în nesoluţionarea cererii.
S-a arătat că, deşi reclamanţii au un act administrativ prin care li s-a stabilit dreptul la acordarea despăgubirilor, respectiv dispoziţia primarului, nu au posibilitatea de a pune în executare acest act administrativ deoarece doar Comisia are atribuţia de a emite titlul prin care se stabileşte cu exactitate valoarea despăgubirilor şi, prin urmare, refuzul pârâtei de a emite titlul de despăgubire este unul abuziv, prin care li se încalcă dreptul de a dobândi un bun, drept ocrotit de art. 1 din Protocolul 1 al Convenţiei.
Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
În motivarea recursului, întemeiat pe dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurenta-pârâtă arată, în esenţă, faptul că între data efectuării evaluării şi data emiterii deciziei de către Comisia Centrală există o perioadă în care raportul de evaluare se comunică persoanelor îndreptăţite, acestea din urmă pot formula obiecţiuni, la care evaluatorul desemnat trebuie să răspundă şi să comunice răspuns atât persoanelor îndreptăţite, cât şi Comisiei Centrale, cu menţiunea că obligaţia de a comunica raportul de evaluare, precum şi răspunsul la eventuale obiecţiuni revin evaluatorului desemnat şi nu Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor, astfel că nu poate fi reţinut termenul de 30 de zile, indicat de instanţa de fond, în care Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor să transmită dosarul reclamantei evaluatorului desemnat şi să emită decizia reprezentând titlu de despăgubire.
Recurenta-pârâtă reiterează argumentele expuse prin întâmpinarea depusă la dosar în faţa instanţei de fond, referitoare la procedura administrativă prevăzută de Titlul VII din Legea nr. 247/2005, la complexitatea acesteia, la incidenţa în cauză a deciziei nr. 2815/2008 a Comisiei Centrale cu privire la ordinea de soluţionare a dosarelor.
Examinând cauza şi sentinţa recurată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurentă, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat.
Pentru a ajunge la această soluţie, Înalta Curte a avut în vedere considerentele în continuare arătate:
Legea nr. 247/2005 stabileşte procedura administrativă şi etapele din cadrul acesteia care trebuie parcurse în vederea emiterii unei decizii reprezentând titlul de despăgubire de către Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor.
Astfel fiind, în speţă sunt aplicabile prevederile art. 16 Titlul VII din Legea nr. 247/2005, conform cărora:
- alin. (1): „Deciziile/dispoziţiile emise de entităţile învestite cu soluţionarea notificărilor, a cererilor de retrocedare sau, după caz, ordinele conducătorilor administraţiei publice centrale învestite cu soluţionarea notificărilor şi în care s-au consemnat sume care urmează a se acorda ca despăgubire, însoţite, după caz, de situaţia juridică actuală a imobilului obiect al restituirii şi întreaga documentaţie aferentă acestora, inclusiv orice înscrisuri care descriu imobilele construcţii demolate depuse de persoana îndreptăţită şi/sau regăsite în arhivele proprii, se predau pe bază de proces-verbal de predare-primire Secretariatului Comisiei Centrale, pe judeţe, conform eşalonării stabilite de aceasta, dar nu mai târziu de 60 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi.”,
- alin. (2): „Notificările formulate potrivit prevederilor Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, care nu au fost soluţionate în sensul arătat la alin. (1) până la data intrării în vigoare a prezentei legi, se predau pe bază de proces-verbal de predare-primire Secretariatului Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor, însoţite de deciziile/dispoziţiile emise de entităţile învestite cu soluţionarea notificărilor, a cererilor de retrocedare sau, după caz, ordinelor conducătorilor administraţiei publice centrale conţinând propunerile motivate de acordare a despăgubirilor, după caz, de situaţia juridică actuală a imobilului obiect al restituirii şi de întreaga documentaţie aferentă acestora, inclusiv orice acte juridice care descriu imobilele construcţii demolate depuse de persoana îndreptăţită şi/sau regăsite în arhivele proprii, în termen de 30 de zile de la data rămânerii definitive a deciziilor/dispoziţiilor sau după caz, a ordinelor.”
- alin. (21): „Dispoziţiile autorităţilor administraţiei publice locale vor fi centralizate pe judeţe la nivelul prefecturilor, urmând a fi înaintate de prefect către Secretariatul Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor, însoţite de referatul conţinând avizul de legalitate al instituţiei prefectului, ulterior exercitării controlului de legalitate de către acesta.”
- alin. (22): „Deciziile/dispoziţiile sau, după caz, ordinele prevăzute la alin. (2) vor fi însoţite de înscrisuri care atestă imposibilitatea atribuirii, în compensare, total sau parţial, a unor alte bunuri sau servicii disponibile, deţinute de entitatea învestită cu soluţionarea notificării.
- alin. (3): „În termen de 30 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi, Biroul Central constituit prin Ordinul Ministrului Finanţelor Publice nr. 1329/2003 va proceda la predarea, pe bază de proces-verbal de predare-primire, către Secretariatul Comisiei Centrale a tuturor documentaţiilor depuse de către titularii deciziilor/dispoziţiilor motivate prin care s-a stabilit ca măsură reparatorie acordarea de titluri de valoare nominală şi care nu au fost soluţionate până la data intrării în vigoare a prezentei legi.”
- alin. (4): „Pe baza situaţiei juridice a imobilului pentru care s-a propus acordarea de despăgubiri, Secretariatul Comisiei Centrale procedează la analizarea dosarelor prevăzute la alin. (1) şi (2) în privinţa verificării legalităţii respingerii cererii de restituire în natură.”
- alin. (5): „Secretariatul Comisiei Centrale va proceda la centralizarea dosarelor prevăzute la alin. (1) şi (2), în care, în mod întemeiat cererea de restituire în natură a fost respinsă, după care acestea vor fi transmise, evaluatorului sau societăţii de evaluatori desemnate, în vederea întocmirii raportului de evaluare.”
- alin. (6): „După primirea dosarului, evaluatorul sau societatea de evaluatori desemnată va efectua procedura de specialitate, şi va întocmi raportul de evaluare pe care îl va transmite Comisie Centrale. Acest raport va conţine cuantumul despăgubirilor în limita cărora vor fi acordate titlurile de despăgubire.”
Legiuitorul a menţionat în mod detaliat şi procedura care urmează după efectuarea raportului de evaluare de către evaluatorul numit.
În mod expres, în art. 16 alin. (7) al acestui act normativ, se menţionează că „în baza raportului de evaluare Comisia Centrală va proceda fie la emiterea deciziei reprezentând titlul de despăgubire, fie la trimiterea dosarului spre reevaluare.”
În alin. (8) se arată că dispoziţiile alin. (1)-(2) şi (7), care reglementează procedura de emitere a titlului de despăgubire se aplică în mod corespunzător şi deciziilor/ordinelor emise în temeiul art. 6 alin. (4) şi art. 31 din Legea nr. 10/2001, privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, republicată, în care s-au consemnat/propus sume care urmează a se acorda ca despăgubire, iar în cazul prevăzut la alin. (8), titlul de despăgubire se va emite de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor până la concurenţa sumei reprezentând cuantumul despăgubirilor consemnate/propuse, actualizate cu indicele de inflaţie.
În cauză, este necontestat că reclamanţii au solicitat ca în baza Legii nr. 10/2001 să li se acorde măsuri reparatorii pentru imobilul situat în Municipiul Cluj-Napoca, str. P., şi că, prin dispoziţia din 06 februarie 2006, Primăria Municipiului Cluj-Napoca a propus acordarea de măsuri reparatorii sub formă de titluri de despăgubiri reclamanţilor, dosarul fiind transmis către Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor şi înregistrat sub nr. 9946/CC.
În cauză s-a efectuat verificarea legalităţii măsurii de respingere a cererii de restituire în natură.
Reclamanţii s-au adresat instanţei de fond pentru a solicita obligarea Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor să emită titlu de despăgubire pentru imobilul în litigiu, care nu poate fi restituit în natură, iar instanţa de fond a admis cererea şi a obligat pârâta să emită decizia reprezentând titlu de despăgubire în termen de 30 de zile de la rămânerea irevocabilă a hotărârii.
Recurenta a invocat în apărarea sa împrejurarea că soluţionarea dosarelor privind acordarea despăgubirilor se face în virtutea declanşării procedurii de soluţionare prevăzută de Titlul VII al Legii nr. 247/2005, avându-se în vedere ordinea de înregistrare a dosarelor, astfel cum s-a statuat în decizia nr. 2815/2008 emisă de Comisia Centrală, însă aceasta avea obligaţia de a trimite dosarul unui evaluator sau societăţii de evaluare desemnate.
Admiţând acţiunea formulată de intimaţii-reclamanţi, instanţa de fond a susţinut, în esenţă, că refuzul pârâtei de a emite titlul de despăgubire este unul abuziv, prin care li se încalcă reclamanţilor dreptul de a dobândi un bun, drept ocrotit de art. 1 din Protocolul nr. 1 al Convenţiei, soluţie pe care instanţa de recurs o apreciază ca fiind legală şi temeinică.
Este adevărat că Titlul VII – Regimul stabilirii şi plăţii despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv, din Legea nr. 247/2005, cu modificările şi completările ulterioare, nu prevede nici un termen limită pentru soluţionarea dosarelor privind emiterea titlurilor de despăgubire, termen care nu se regăseşte nici în Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 1095/2005, precum nici în decizia nr. 2815 din 16 septembrie 2008 emisă de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, dar această situaţie nu poate constitui un argument pentru ca durata de soluţionare să fie lăsată la voia autorităţii competente.
Totuşi, jurisprudenţa Înaltei Curţi în materie a considerat că termenul de 30 de zile prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 nu poate fi aplicat în procedura Titlului VII; aceasta deoarece emiterea deciziei este rezultatul unui proces ce însumează mai multe etape, inclusiv efectuarea unei expertize de specialitate, ceea ce implică, în mod firesc, depăşirea unei perioade scurte de timp, de 30 zile.
Jurisprudenţa constantă a Înaltei Curţi, urmată şi în prezenta cauză, a arătat necesitatea emiterii actului administrativ în cadrul unui termen rezonabil, în conformitate cu prevederile art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, termen ce va fi apreciat de la caz la caz.
Din actele dosarului rezultă că autoritatea pârâtă a fost învestită în vederea emiterii deciziei, încă din anul 2006, neprocedând în acest sens nici până în momentul pronunţării instanţei de fond - 20 mai 2011 şi nici până în momentul pronunţării deciziei de recurs - 26 aprilie 2012, adică o perioadă de aproximativ 6 ani.
Este binecunoscut în doctrină şi practica administrativă că o autoritate publică nu se poate apăra şi nu poate justifica legal întârzierea în emiterea unui act administrativ pe motiv că cererile adresate sunt prea numeroase pentru a fi rezolvate într-un interval de timp rezonabil.
Astfel, în primul rând, este unanim acceptat că unul dintre principiile care trebuie să guverneze activitatea organelor administraţiei publice este principiul operativităţii, care obligă orice structură administrativă ca, în scopul realizării interesului general, dar şi a drepturilor şi intereselor legitime ale persoanelor particulare, să acţioneze în mod prompt, eficace şi eficient.
În acest sens, trebuie menţionată Recomandarea CM (2007/7) privind buna administrare, prin care Comitetul de Miniştri al Consiliului Europei cere guvernelor statelor membre, prin art. 7 din Codul bunei administrări (administraţii), ca administraţiile publice să acţioneze şi să-şi execute obligaţiile într-un termen rezonabil, în raport cu complexitatea cauzei şi cu interesele care există în cauza respectivă.
Într-adevăr, ca urmare a aderării României la Uniunea Europeană şi intrării în vigoare a Tratatului de la Lisabona, care, prin art. 6 Titlul I din versiunea consolidată din T.U.E., recunoaşte drepturile, libertăţile şi principiile prevăzute în Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene din 7 decembrie 2000, cetăţenii români sunt beneficiarii unui drept la o bună administrare ca drept fundamental, în raport cu statutul lor de cetăţeni europeni.
Astfel, potrivit art. 41.1 din Cartă, orice persoană are dreptul ca problemele sale să fie rezolvate în mod imparţial, corect şi într-un termen rezonabil.
Or, având în vedere dispoziţiile art. 20 din Constituţie, prevederile legale interne, atât cele cuprinse în legislaţia primară – Legea nr. 247/2005, în cazul de faţă, cât şi în reglementările secundare – H.G. nr. 1095/2005 şi Decizia nr. 2815/2008, în cazul de faţă, referitoare la procedura de soluţionare a cererilor care au ca scop acordarea despăgubirilor pentru imobilele trecute în proprietatea Statului Român, nu pot fi nici interpretate şi nici aplicate cu ignorarea dreptului la o bună administrare şi cu încălcarea termenului rezonabil de soluţionare a cererilor respective, ca element component al dreptului la o bună administrare.
Pe de altă parte, trebuie menţionat şi faptul că, în jurisprudenţa sa constantă, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a statuat că termenul rezonabil, ca garanţie a unui proces echitabil, în sensul art. 6 parag. 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, este pe deplin aplicabil şi în cadrul procedurilor administrative reglementate pentru soluţionarea oricăror cereri de către organele administraţiei publice centrale sau locale.
Cu toate acestea, dosarul reclamanţilor, în care a fost emisă dispoziţia nr. 499 din 06 februarie 2006 a Primarului Municipiului Cluj-Napoca cu propunere de acordare a despăgubirilor, nu a fost soluţionat, deşi au trecut câţiva ani de la înregistrare.
În raport cu data declanşării procedurii administrative – anul 2001 şi cu data înregistrării dosarului la Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor – anul 2006, precum şi în raport cu importanţa cauzei pentru intimaţii-reclamanţi, dar şi cu atitudinea de tergiversare manifestată de autorităţile administrative competente, rezultă că în speţă a fost încălcat termenul rezonabil de către autorităţile respective, ceea ce reprezintă un refuz nejustificat în sensul dispoziţiilor Legii nr. 554/2004.
Astfel, potrivit art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, refuzul nejustificat este definit ca atitudinea de a nu soluţiona cererea unei persoane, manifestată cu exces de putere.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. n) din aceeaşi lege, prin exces de putere se înţelege exercitarea de către autorităţile publice a dreptului de apreciere prin încălcarea limitelor competenţei legale sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor.
Or, în cauză, aşa cum s-a argumentat mai sus, autorităţile administrative competente sesizate cu soluţionarea cererii formulate de recurentul-reclamant, şi-au exercitat dreptul de apreciere cu privire la intervalul de timp în care erau datoare să rezolve cererea în litigiu, cu încălcarea termenului rezonabil, ca element al dreptului fundamental la o bună administrare de care beneficiază reclamanţii.
Cum dosarul reclamanţilor a fost înregistrat la Comisie în anul 2006, se reţine că nesoluţionarea acestuia într-un termen de aproximativ 6 ani şi neîndeplinirea obligaţiei de a emite un titlu de despăgubire, aduce o atingere evidentă noţiunii de bun garantat de art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.
Înalta Curte constată că autoritatea pârâtă este în culpă, pentru că nu a luat măsuri eficiente pentru soluţionarea cererii intimaţilor-reclamanţi, astfel cum în mod corect a reţinut şi instanţa de fond.
Fiind vorba de o perioadă de aproape 6 ani, în care Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor nu a dat curs solicitării reclamanţilor de evaluare a imobilului şi emitere a deciziei, este evident că nu ne aflăm în prezenţa unui „termen rezonabil”, în accepţiunea prevederilor comunitare sus-menţionate, dar ne aflăm în situaţia nesoluţionării în termen a cererii formulate de reclamanţi, ceea ce impune aplicarea în speţă a prevederilor art. 18 din Legea nr. 554/2004.
În temeiul art. 18 alin. (1), (5) şi (6) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor va fi obligată să emită decizia reprezentând titlul de despăgubire, cu respectarea dispoziţiilor art. 16 alin. (6) şi (7) din Titlul VII al Legii nr. 247/2005, în termen de 6 luni de la pronunţarea prezentei decizii.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor împotriva sentinţei civile nr. 313/2011 din 20 mai 2011 a Curţii de Apel Cluj, secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată în sensul că obligă pârâta să emită decizia titlu de despăgubire în termen de 6 luni de la data prezentei hotărâri.
Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei recurate.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 26 aprilie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 2031/2012. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 1472/2012. Contencios. Contestaţie act... → |
|---|
