ICCJ. Decizia nr. 2042/2012. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 2042/2012
Dosar nr. 1036/36/2011
Şedinţa publică de la 26 aprilie 2012
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea formulată, reclamantul M.F. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtele Autoritatea Naţională a Vămilor şi Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, suspendarea următoarelor acte administrative: Ordinul Preşedintelui A.N.A.F. nr. 2406 din 04 iulie 2011, Ordinul Preşedintelui A.N.A.F. nr. 2407 din 04 iulie 2011, a preavizului din 05 iulie 2011, a rezultatului examenului de testare profesională, precum şi a Ordinului nr. 7444 din 02 august 2011, prin care i s-a adus la cunoştinţă eliberarea din funcţia publică teritorială de execuţie de inspector în grad profesional principal, cu consecinţa repunerii în situaţia anterioară emiterii acestora, până la soluţionarea plângerii prealabile formulate împotriva acestor acte administrative, respectiv rămânerea definitivă a cererii în anulare formulate împotriva acestora.
Pârâta A.N.A.F. a formulat întâmpinare, prin care a arătat că cererea de suspendare a Ordinelor nr. 2406 din 04 iulie 2011 şi nr. 2407 din 04 iulie 2011 a rămas fără obiect, deoarece, începând cu data de 08 august 2011, acestea şi-au produs efectele, iar pe fondul cererii de suspendare a solicitat să se constate că nu sunt îndeplinite cumulativ condiţiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ pentru a fi dispusă suspendarea solicitată de reclamant.
Pârâta Direcţia Regională pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Constanţa, în numele şi pe seama Autorităţii Naţionale a Vămilor, a depus la dosar întâmpinare, prin care a invocat pe cale de excepţie lipsa calităţii procesuale pasive a Autorităţii Naţionale a Vămilor în ceea ce priveşte capătul de cerere privind suspendarea executării efectelor Ordinelor Preşedintelui A.N.A.F. nr. 2406 din 04 iulie 2011 şi nr. 2407 din 04 iulie 2011, având în vedere că aceste acte administrative au fost emise de Preşedintele A.N.A.F. în baza H.G. nr. 109/2009 privind organizarea şi funcţionarea A.N.A.F. şi nu au fost emise de conducătorul Autorităţii Naţionale a Vămilor.
Pârâta a mai invocat excepţia inadmisibilităţii acţiunii privind suspendarea efectelor actelor administrative cu caracter normativ, respectiv a Ordinelor nr. 2406 şi 2407/2011, motivat de faptul că aceste ordine au fost emise de alt angajator şi titular al reorganizării sistemului vamal, precum şi excepţia inadmisibilităţii capătului de cerere prin care s-a solicitat suspendarea executării preavizului emis de Vicepreşedintele A.N.A.F. care conduce Autoritatea Naţională a Vămilor, întrucât începând cu data de 08 august 2011 preavizul acordat reclamantului şi-a produs efectele şi acesta nu reprezintă un act administrativ unilateral în sensul dispoziţiilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.
În ceea ce priveşte suspendarea rezultatelor examenului de testare profesională, pârâta a invocat excepţia inadmisibilităţii cererii reclamantului, făcând trimitere la aceleaşi apărări formulate pentru excepţia inadmisibilităţii cererii de suspendare a efectelor preavizului.
Pe fondul cererii de suspendare, pârâta a solicitat să se constate că în cauză nu sunt îndeplinite cumulativ condiţiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.
Prin sentinţa civilă nr. 357/CA din 26 octombrie 2011, Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a dispus următoarele:
- a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Autorităţii Naţionale a Vămilor,
- a respins excepţia lipsei de obiect în ceea ce priveşte suspendarea Ordinului nr. 2406/2011 şi a Ordinului nr. 2407/2011,
- a admis excepţia inadmisibilităţii cererii de suspendare a preavizului din 05 iulie 2011 şi a rezultatului examenului de testare profesională şi a respins ca inadmisibilă cererea de suspendare a acestor acte,
- a respins cererea de suspendare a executării Ordinelor nr. 2406/2011, 2407/2011 şi a Ordinului nr. 7444/2011, formulată de reclamantul M.F., în contradictoriu cu pârâţii Autoritatea Naţională Vămilor şi A.N.A.F.
Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut, în esenţă, următoarele:
În ceea ce priveşte excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Autorităţii Naţionale a Vămilor în ceea ce priveşte capătul de cerere privind suspendarea executării efectelor Ordinelor Preşedintelui A.N.A.F. nr. 2406 din 04 iulie 2011 şi nr. 2407 din 04 iulie 2011 , instanţa a reţinut că din acţiunea dedusă judecăţii rezultă că reclamantul a învestit instanţa de contencios cu soluţionarea cererii de suspendare a mai multor acte apreciate administrative, iar cadrul procesual pasiv a fost stabilit în funcţie de emitenţii actelor a căror suspendare se urmăreşte.
Reţinând că Autoritatea Naţională a Vămilor se legitimează procesual pasiv în cererea de suspendare a preavizului şi a ordinului de eliberare din funcţie, astfel cum a şi fost stabilit cadrul procesual de către reclamant, excepţia invocată a fost respinsă.
În ceea ce priveşte lipsa de obiect invocată în cauză, instanţa a reţinut că obiectul acţiunii civile îl reprezintă protecţia unui drept subiectiv sau a unui interes pentru a cărui realizare calea justiţiei este obligatorie şi, prin urmare, atât timp cât ordinele emise de A.N.A.F. nu au fost anulate, acestea sunt susceptibile să producă efecte, astfel încât cererea de suspendare a executării acestora nu poate fi considerată ca fiind rămasă fără obiect.
A apreciat instanţa că, dacă s-ar dispune suspendarea executării ordinului de eliberare din funcţie, ar continua să îşi producă efectele ordinele emise de A.N.A.F., astfel că cererile de suspendare a executării fiind strâns legate ca efecte, excepţia lipsei de obiect nu va fi reţinută.
Instanţa de fond a apreciat că excepţia inadmisibilităţii cererii de suspendare a executării preavizului este fondată şi a admis-o, reţinând că preavizul nu produce efecte juridice prin el însuşi, ci constituie doar un act premergător emiterii ordinului de eliberare din funcţie a funcţionarului public, respectiv că preavizul nu este un act administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, întrucât luat separat acest act nu dă naştere, nu modifică şi nu stinge raporturi juridice.
Pe fondul cauzei, instanţa a reţinut că în speţă nu este îndeplinită condiţia cazului bine justificat impusă de art. 14 din Legea nr. 554/2004, că împrejurările concrete de fapt şi de drept în care actele contestate au fost emise nu creează o îndoială serioasă în privinţa legalităţii acestora, încât să conducă la măsura suspendării efectelor lor.
S-a reţinut de către instanţă că aprecierile reclamantului asupra nelegalităţii actelor administrative a căror suspendare se solicită reclamă administrarea de probe pentru dovedirea susţinerilor sale, nefiind evidentă vreo îndoială serioasă asupra legalităţii lor numai în urma examinării sumare a acestor înscrisuri în cauza de faţă.
Nefiind îndeplinită una dintre cele două condiţii cumulative impuse de legiuitor prin art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat, instanţa a apreciat că este lipsit de relevanţă dacă se reclamă existenţa unui eventual prejudiciu prin punerea în executare.
Concluzionând, Curtea a apreciat că în cauză nu au fost demonstrate cele două condiţii cumulative prevăzute de art. 14-15 din Legea nr. 554/2004, motiv pentru care cererea de suspendare a fost respinsă ca nefondată.
Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamantul M.F., criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
În motivarea recursului declarat, întemeiat în drept pe dispoziţiile art. 304 pct. 9 şi art. 3041 C. proc. civ., se arată că, deşi instanţei de fond i-au fost prezentate pe larg motivele de nelegalitate ale actelor administrative, care reprezintă în mod indubitabil aspecte ce se circumscriu cazului „bine justificat”, aceasta a apreciat că nu reprezintă argumente de nelegalitate a actelor administrative.
Apreciază recurentul că optica instanţei de fond este eronată, motivat de faptul că din cererea introductivă şi din înscrisurile administrate în cauză a rezultat cu prisosinţă faptul că aparenţa dreptului este în favoarea recurentului din cauza de faţă.
Arată recurentul că, atâta vreme cât la emiterea Ordinelor nr. 2406 şi nr. 2407/2011 s-au încălcat prevederile H.G. nr. 611/2008, care prevedeau publicarea bibliografiei cu minim 30 de zile anterior susţinerii examenului, atâta vreme cat aceste ordine cu caracter normativ, având în vedere că vizau o întreagă categorie socio-profesională, nu au fost publicate în M. Of. pentru a-şi putea produce efecte, rezultă în mod clar că instanţa învestită cu cererea de suspendare nu avea de analizat aspecte de fapt, astfel încât să fie necesară administrarea probelor specifice unei acţiuni în anulare, ci trebuia să verifice sumar dacă s-au respectat dispoziţiile legale învederate ca fiind încălcate.
În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii preavizului din 05 iulie 2011 pe considerentul că acesta nu reprezintă un act administrativ, recurentul apreciază că optica instanţei este nefondată, având în vedere faptul că din perspectiva sa preavizul îndeplineşte condiţiile impuse de art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, fiind emis de o autoritate publică în executarea legii şi tinde la încetarea raporturilor de muncă ale recurentului.
În ceea ce priveşte iminenţa producerii unui prejudiciu, recurentul apreciază că şi această condiţie era îndeplinită, dat fiind faptul că nu mai are un loc de muncă, iar pentru pregătirea sa profesională nu există locuri de muncă disponibile în sector privat, fiind evident faptul că prin actele administrative atacate a fost prejudiciat. Arată recurentul că este previzibil că prin lipsirea de salariu va suferi un prejudiciu material viitor, datorită lipsei mijloacelor de subzistenţă.
Recurentul solicită admiterea recursului astfel cum a fost formulat, cu consecinţa modificării în tot a sentinţei civile recurate, în sensul suspendării efectelor actelor administrative atacate, cu consecinţa repunerii sale în situaţia anterioară emiterii acestora, până la soluţionarea plângerii prealabile formulate de recurent împotriva acestor acte administrative, respectiv până la rămânerea definitivă a cererii în anulare.
Examinând cauza şi sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.
Instanţa de control judiciar constată că în speţă nu sunt întrunite cerinţele impuse de art. 304 sau art. 3041 C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanţă a reţinut corect situaţia de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză şi a realizat o încadrare juridică adecvată.
Instanţa de recurs apreciază că este nefondat motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. potrivit căruia „hotărârea este lipsită de temei legal şi a fost dată cu aplicarea greşită a legii”.
Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, „în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond”.
Conform art. 15 alin. (1) din aceeaşi lege, suspendarea executării actului administrativ poate fi solicitată de reclamant pentru motivele prevăzute la art. 14 şi prin cererea adresată instanţei competente pentru anularea actului, astfel cum s-a procedat în cauza dedusă judecăţii.
Deci, pentru a admite o cerere de suspendare a executării unui act administrativ întemeiată pe art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 care este, ca regulă generală, executoriu din oficiu, instanţa de fond trebuie să constate şi să motiveze îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii cerute de dispoziţiile menţionate, suspendarea executării unui act administrativ fiind o măsură excepţională.
Îndeplinirea condiţiilor cazului bine justificat şi a iminenţei unei pagube sunt supuse aprecierii judecătorului, care efectuează o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza circumstanţelor de fapt şi de drept ale cauzei. Acestea trebuie să ofere indicii suficiente de răsturnare a prezumţiei de legalitate şi să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube în cazul particular supus evaluării.
Cazul bine justificat este definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/ 2004 ca fiind o împrejurare legată de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalităţii actului administrativ.
Îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să rezulte cu uşurinţă în urma unei cercetări sumare a aparenţei dreptului.
După cum se constată, prima instanţa soluţionând cererea de suspendare a apreciat în mod corect că în cauză nu este îndeplinită condiţia referitoare la „cazul bine justificat” întrucât recurentul-reclamant nu a reuşit să dovedească împrejurări legate de starea de fapt şi de drept care să răstoarne prezumţia de legalitate a actelor administrative fiscale a căror suspendare se solicită.
În jurisprudenţa sa constantă, secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.
Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/şi de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reţinute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ.
Recurentul-reclamant, după cum se constată, se rezumă doar la susţineri privind nelegalitatea pe fond a actului administrativ or, în cadrul procedurii suspendării unui act administrativ fiscal este permisă doar cercetarea sumară a aparenţei dreptului legitim vătămat şi nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.
În consecinţă, în mod corect, prima instanţă a statuat că nu a fost dovedită îndeplinirea condiţiei referitoare la cazul bine justificat care să conducă la suspendarea executării actelor administrative în cauză.
Cât priveşte criticile referitoare la îndeplinirea condiţiei pagubei iminente, astfel cum aceasta este definită în art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată, de asemenea, că paguba iminentă nu se prezumă, ci trebuie dovedită de persoana lezată, prin probe concludente, or, în cauză nu s-a administrat nici un fel de probă de natură să formeze convingerea instanţei în sensul iminenţei unei pagube materiale greu sau imposibil de înlăturat ulterior în cazul în care în final actul ar fi anulat, astfel încât să se circumscrie caracterului de excepţie al suspendării executării actului administrativ, conform fizionomiei pe care legea în prezent în vigoare o conferă acestei instituţii juridice.
În cauză, este necontestat că prin eliberarea reclamantului din funcţia publică, veniturile acestuia au suferit o diminuare, dar atâta vreme cât acest lucru are la bază un act administrativ care se bucură de prezumţia de legalitate, diminuarea respectivă are, la rândul său, caracter prezumat legal, care nu se circumscrie cerinţelor art. 2 alin. (1) lit. ş) din lege.
Mai mult, potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, se impune îndeplinirea cumulativă a condiţiilor referitoare la cazul bine justificat şi prevenirea unei pagube iminente, or, în condiţiile în care în mod corect instanţa de fond a reţinut că nu s-a dovedit îndeplinirea unei condiţii menţionate, soluţia pronunţată este temeinică şi legală, nefiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
Înalta Curte apreciază că hotărârea atacată este la adăpostul criticilor şi în ceea ce priveşte soluţia de respingere a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Autorităţii Naţionale a Vămilor şi a excepţiei lipsei de obiect în ceea ce priveşte suspendarea Ordinului nr. 2406/2011 şi Ordinului nr. 2407/2011, precum şi în ceea ce priveşte soluţia de admitere a excepţiei inadmisibilităţii cererii de suspendare a preavizului din 05 iulie 2011 şi a rezultatului examenului de testare profesională, cu consecinţa respingerii acesteia ca inadmisibilă.
Astfel, în mod corect a reţinut instanţa de fond că preavizul nu produce efecte juridice prin el însuşi, ci constituie doar un act premergător emiterii ordinului de eliberare din funcţie a funcţionarului public, că preavizul nu este un act administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, întrucât luat separat acest act nu dă naştere, nu modifică şi nu stinge raporturi juridice şi că prin acest preaviz i se recunoaşte reclamantului un drept legal şi anume acela de a beneficia de preaviz, precum şi dreptul de a opta pentru altă funcţie publică în conformitate cu dispoziţiile Legii nr. 188/1999, fără ca prin respectivul act să se dispună încetarea raportului de serviciu.
Câtă vreme prin preavizul contestat autoritatea publică nu modifică ceva în ordinea juridică existentă, ca urmare a aplicării celor două acte administrative prealabile, ci doar comunică recurentului faptul că, începând cu data de 08 august 2011, postul pe care-l ocupa va fi supus reorganizării, precum şi procedura stabilită pentru numirea sa într-o altă funcţie publică vacantă, acesta nu constituie un act administrativ, chiar dacă în cuprinsul său este menţionată drept consecinţă şi posibilitatea eliberării din funcţia publică a recurentului, cată vreme această ultimă operaţiune administrativă presupune emiterea unui act administrativ cu caracter individual supus regimul juridic reglementat de dispoziţiile Legii nr. 188/1999.
Prin urmare, vor fi înlăturate toate criticile recurentului referitoare la greşita calificare juridică a preavizului din 05 iulie 2011, constatând că în mod corect instanţa de fond a conchis că acesta, prin efectele pe care le-a produs asupra raportului de serviciu al recurentului, nu are trăsăturile caracteristice ale unui act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.
Astfel fiind, Înalta Curte constată că susţinerile şi criticile recurentului sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar hotărârea instanţei de fond este temeinică şi legală.
În consecinţă, pentru considerentele arătate şi în conformitate cu prevederile art. 312 C. proc. civ., recursul va fi respins ca nefondat, menţinându-se sentinţa atacată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de M.F. împotriva sentinţei civile nr. 357/CA din 26 octombrie 2011 a Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 26 aprilie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1424/2012. Contencios. Constatarea calităţii... | ICCJ. Decizia nr. 3349/2012. Contencios. Obligare emitere act... → |
|---|
