ICCJ. Decizia nr. 3497/2012. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 3497/2012
Dosar nr. 908/45/2011
Şedinţa publică de la 14 septembrie 2012
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Sesizarea instanţei de fond.
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Z.L.R. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională a Vămilor, anularea ordinului nr. 7150 din 2 august 2011, prin care a fost eliberată din funcţia publică de execuţie de inspector vamal, la Biroul Vamal Sculeni, reintegrarea în postul deţinut anterior, precum şi plata drepturilor salariale de care a fost lipsită.
Prin întâmpinare, pârâta a solicitat respingerea acţiunii, arătând că la examenul de testare profesională reclamanta a obţinut un punctaj mai mic decât cel obţinut de ceilalţi funcţionari publici care au optat pentru aceeaşi funcţie vacantă, numirea în funcţie făcându-se în ordine descrescătoare şi în limita posturilor vacante, conform prevederilor O.P.A.N.A.F. nr. 2407/2011 Anexa 11 art. 32 din Regulament.
La termenul din 14 noiembrie 2011, reclamanta şi-a completat acţiunea, în sensul chemării în judecată şi a Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală - Autoritatea Naţională a Vămilor, invocând şi excepţia de nelegalitate a Ordinului nr. 2406 din 04 iulie 2011, a Ordinului nr. 2407 din 04 iulie 2011 şi a Regulamentului pentru organizarea şi desfăşurarea examenului, excepţie reiterată la termenul din 12 decembrie 2011.
La data de 16 ianuarie 2012, reclamanta a formulat o nouă cerere completatoare, în sensul extinderii excepţiei de nelegalitate şi la ordinele A.N.A.F. nr. 2589/2011 şi nr. 2619/2011, invocând, în susţinerea acesteia, faptul ca toate actele administrative cu caracter normativ contestate nu au fost publicate în M. Of. al României, pentru a putea intra în vigoare şi a produce efecte juridice, conform art. 11 din Legea nr. 24/2000.
Totodată, reclamanta a susţinut că deşi au fost emise în aplicarea dispoziţiilor Legii nr. 188/1999, ele nu respectă prevederile acestui act normativ şi nici dispoziţiile H.G. nr. 611/2008.
Prin întâmpinare, pârâta Agenţia Naţionala de Administrare Fiscală a solicitat respingerea excepţiei de nelegalitate, apreciind că, în raport de natura actelor emise şi a sferei de aplicabilitate a acestora, nu există obligaţia legală a publicării lor în M. Of. al României şi susţinând că masurile luate au fost rezultatul reducerii numărului de posturi aprobat pentru Autoritatea Naţionala a Vămilor, de la 4.586 la 3.159, fapt ce a impus organizarea unui examen de testare profesională, ca singură modalitate de selecţie a personalului ce urma să fie reîncadrat pe funcţii
2. Soluţia instanţei de fond.
Prin încheierea din 31 ianuarie 2012, Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia de nelegalitate a Ordinului nr. 2406 din 4 iulie 2011, a Ordinului nr. 2407 din 4 iulie 2011, a Regulamentului pentru organizarea şi desfăşurarea examenului de testare profesională pentru personalul încadrat pe funcţii în cadrul aparatului Autorităţii Naţionale a Vămilor ale căror funcţii au fost supuse reorganizării, Anexă la O.A.N.A.F. nr. 2407 din 4 iulie 2011, a Ordinului nr. 2589 din 12 iulie 2011 şi a Ordinului nr. 2619 din 15 iulie 2011, acte administrative cu caracter individual emise de Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, excepţie ridicată de către reclamanta Z.L.R.
Pentru a pronunţa această soluţie, Curtea de apel, a reţinut, în esenţă, că, în speţă, criticile de nelegalitate se referă, în principal, la faptul că nici unul din cele patru ordine contestate nu a fost publicat în M. Of. al României, apreciindu-se astfel că ele nu au intrat în vigoare şi nu pot să producă efecte juridice, prin raportare la dispoziţiile art. 11 din Legea nr. 24/2000, iar pe de altă parte se susţine că, prin modul în care a fost reglementată şi s-a desfăşurat procedura de testare a funcţionarilor publici din cadrul autorităţii Naţionale a Vămilor, au fost încălcate dispoziţiile Legii nr. 188/2008 şi ale H.G. nr. 611/2008.
În privinţa criticii referitoare la nerespectarea prevederilor art. 11 din Legea nr. 24/2000, Curtea de apel, a reţinut că dispoziţiile referitoare la publicarea în M. Of. al României, Partea I, a „actelor normative ale autorităţilor administrative autonome, precum şi ordinele, instrucţiunile şi alte acte normative emise de conducătorii organelor administraţiei publice centrale de specialitate”, ca şi condiţie a intrării lor în vigoare, nu se aplică şi actelor emise în regim de putere publică prin care se stabilesc: „structura organizatorică”, „numărul de posturi”, „statul de funcţii”, „regulamentul pentru organizarea şi desfăşurarea examenului de testare profesională pentru personalul încadrat”, „bibliografia” sau „componenţa comisiilor de examen şi de soluţionare a contestaţiilor”.
Cu toate că prin actele de autoritate menţionate sunt reglementate chestiuni ce ţin de funcţionarea întregului sistem organizatoric al Autorităţii Naţionale a Vămilor, acest fapt nu conferă ordinelor emise de Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, în limita competenţelor recunoscute şi în aplicarea măsurilor dispuse prin acte normative cu o forţă juridică superioară, în speţă, prin H.G. nr. 110/2009, modificată prin H.G. nr. 565/2011, şi respectiv O.U.G. nr. 229/2008, statutul de acte administrative cu caracter normativ, pentru că ele produc efecte juridice doar în ceea ce priveşte persoana juridică prevăzută în actul respectiv.
Aşadar, chiar dacă ordinele a căror nelegalitate a fost invocată sunt producătoare de efecte juridice, ele nu generează drepturi sau interese ce depăşesc cadrul instituţional de organizare şi funcţionare a persoanei juridice şi nici relaţia instituţională pe care acesta o are cu personalul încadrat în structurile sale centrale şi teritoriale.
Prin urmare, în cauză sunt incidente dispoziţiile art. 11 alin. (2) lit. b), teza a doua din Legea nr. 24/2000, care permit scoaterea de sub regimul obligativităţii publicării în M. Of. a actelor administrative cu caracter individual, ce privesc în mod exclusiv organizarea şi funcţionarea internă a Autorităţii Naţionale a Vămilor.
Curtea de apel, a apreciat astfel că dispoziţiile art. 100 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 şi, într-o mai mică măsură, prevederile H.G. nr. 611/2008 pentru aprobarea normelor privind organizarea şi dezvoltarea carierei funcţionarilor publici obligau autoritatea emitentă a actelor administrative atacate să procedeze la organizarea unui examen profesional, în cadrul unei proceduri transparente de selecţie a personalului pe care putea să-l păstreze, în limita numărului de posturi aprobate, în funcţie de rezultatele obţinute de acesta la testarea profesională. Persoana juridică având un drept suveran de a stabili obiectivele şi modalităţile concrete ale selecţiei, fixând standarde de performanţă pe care cei implicaţi în procedura testării trebuiau să le îndeplinească, pentru a fi păstraţi în funcţiile aprobate, din moment ce procesul restructurării a presupus desfiinţarea a peste 1.400 posturi din structura Autorităţii Naţionale a Vămilor.
3. Calea de atac exercitată.
Împotriva Încheierii din 31 ianuarie 2011 a Curţii de Apel Iaşi, a declarat recurs reclamanta Z.L.R. considerând-o nelegală şi netemeinică, deoarece a făcut o interpretare eronată atât în ceea ce priveşte încălcarea dispoziţiilor Legii nr. 188/199 şi H.G. nr. 611/2008.
Deşi instanţa de fond şi-a însuşit punctul de vedere al pârâtei referitor la necesitatea publicării ordinelor în M. Of., recurenta apreciază că motivarea dată de instanţă, potrivit căreia ordinele privesc doar organizarea A.N.V. şi angajaţii acesteia, este greşită întrucât ordinele atacate nu sunt altceva decât o etapă intermediară a procesului juridic normativ, din ele derivând indirect drepturi subiective individuale, fapt ce le confirmă caracterul normativ.
Ordinele respective nu privesc persoane determinate chiar dacă se referă la structura organizatorică a A.N.V., ci doar reglementează normativ organizarea şi statutul de funcţii, acestea putând fi ocupate de persoane diferite pe parcursul existenţei lor, fiind evident caracterul lor impersonal.
Drept consecinţă, existând un caracter normativ al ordinelor atacate, instanţa trebuia să aprecieze că se impune publicarea lor în M. Of., iar nepublicarea atrage sancţiunea inexistenţei actelor şi a inopozabilităţii lor, sens în care s-au pronunţat instanţele, chiar Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, a stabilit în jurisprudenţa sa că viciul nepublicării actelor normative pledează pentru sancţiunea inexistenţei actelor respective, iar C.E.D.O. a reţinut că nepublicarea ordinelor în M. Of. nu corespund exigenţei de accesibilitate.
Şi în ceea ce priveşte a doua critică din excepţia de nelegalitate invocată, s-a considerat că instanţa de fond trebuia să constate încălcarea dispoziţiilor Legii nr. 188/1999, respectiv a H.G. nr. 611/2008, având în vedere că procesul de reorganizare a privit întregul sistem vamal, precum şi faptul că potrivit acestor texte de lege, A.N.V. avea obligaţia de a pune la dispoziţia funcţionarilor publici ale căror posturi sunt supuse reorganizării o listă a posturilor vacante.
Însăşi organizarea testării profesionale apare, de fapt, ca un concurs, dat fiind numărul redus de posturi faţă de numărul funcţionarilor publici care au optat pentru posturile vacante şi acesta trebuia să fie în concordanţă cu aceleaşi dispoziţii legislative, asigurându-se transparenţa şi obiectivitatea în aprecierea verificărilor, fiind vorba de ocrotirea drepturilor garantate de lege privind cariera funcţionarului public.
Instanţa de fond trebuia să admită excepţia de nelegalitate şi să constate dacă nu nelegalitatea actelor atacate, cel puţin inexistenţa şi inopozabilitatea lor faţă de recurentă.
S-a solicitat admiterea recursului, desfiinţarea încheierii atacate şi admiterea excepţiei, cu consecinţa anulării actelor subsecvente ce derivă din ordinele atacate pe cale de excepţie.
Direcţia Regională pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Iaşi, în numele şi pentru Autoritatea Naţională a Vămilor, a formulat întâmpinare şi a solicitat respingerea recursului ca nefondat.
4. Soluţia instanţei de fond.
După examinarea motivelor de recurs, a dispoziţiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte, va respinge recursul declarat pentru următoarele considerente:
Instanţa de fond a respins excepţia de nelegalitate a Ordinului nr. 2406 din 4 iulie 2011, a Ordinului nr. 2407 din 4 iulie 2011, a Regulamentului pentru organizarea şi desfăşurarea examenului de testare profesională pentru personalul încadrat pe funcţii în cadrul aparatului A.N.V. ale căror funcţii au fost supuse reorganizării, a Ordinului nr. 2589 din 12 iulie 2011 şi a Ordinului nr. 2619 din 15 iulie 2011, toate emise de Agenţia Naţională de Administrare Fiscală.
Principala critică adusă de recurentă soluţiei pronunţate de instanţa de fond este legată de greşita calificare a actelor administrative a căror nelegalitate a fost invocată ca fiind acte administrative individuale.
Referitor la acest aspect, trebuie precizat că un act administrativ poate fi calificat ca act administrativ normativ sau individual în raport de conţinutul acestuia şi efectele produse în ordinea juridică.
Actul administrativ normativ este acel act administrativ prin care se formulează reguli de drept generale şi impersonale, aplicabile unui număr nedeterminat de subiecte de drept.
Actul administrativ individual este acel act administrativ prin care se stabilesc reguli precise în legătură cu un număr relativ restrâns şi determinat de subiecţi de drept.
Aşa cum corect a reţinut şi instanţa de fond, ordinele a căror nelegalitate este invocată în prezenta cauză nu sunt acte administrative cu caracter normativ pentru că ele nu conţin reglementări de principiu, nu au aplicabilitate generală, nu se adresează şi nu produs efecte erga omnes, ci sunt acte cu caracter individual pentru că ele se adresează unui număr restrâns şi bine definit de subiecte de drept, respectiv funcţionarilor publici şi personalului contractual din cadrul A.N.V.
Fiind clarificată caracterizarea acestor acte normative, în cauză, devin aplicabile dispoziţiile art. 11 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 24/2004 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, dispoziţii potrivit cărora „Nu sunt supuse regimului de publicare în M. Of. al României: b) actele normative clasificate, potrivit legii, precum şi cele cu caracter individual emise de autorităţile administrative autonome şi de organele administraţiei publice centrale de specialitate”, precum şi dispoziţiile art. 55 alin. (3) din Anexa 1 la H.G. nr. 561/2009: „nu sunt supuse regimului de publicare în M. Of. al României, Partea I, ordinele, instrucţiunile şi alte acte cu caracter normativ clasificate potrivit legii, precum şi cele cu caracter individual”.
Pentru că nu era necesară publicarea actelor administrative cu caracter individual atacate pe calea excepţiei de nelegalitate nu vor fi analizate nici consecinţele nepublicării actelor administrative normative.
Referitor la cea de-a doua critică din excepţia de nelegalitate invocată, respectiv încălcarea dispoziţiilor Legii nr. 188/1999 şi a H.G. nr. 611/2008, se constată că susţinerile recurentei sunt nefondate.
Întrucât recurenta, în motivele de recurs nu a precizat articolele din Legea nr. 188/1999 şi H.G. nr. 611/2008 care ar putea conduce la admiterea excepţiei de nelegalitate a actelor administrative contestate în prezenta cauză, instanţa de recurs va analiza susţinerile acesteia în raport de cele invocate în faţa instanţei de fond.
Prin emiterea ordinelor a căror nelegalitate s-a invocat în prezenta cauză nu au fost încălcate prevederile Legii nr. 188/1999 şi ale H.G. nr. 611/2008, deoarece funcţionarilor publici, ca urmare a reorganizării A.N.V. li s-a comunicat un preaviz şi, în perioada preavizului, puteau opta pentru numirea în una din funcţiile publice vacante corespunzătoare, dispoziţii ce au fost respectate în cazul recurentei.
În privinţa organizării testării profesionale ca un concurs, nici aceste dispoziţii din ordine nu sunt nelegale, având în vedere că chiar art. 100 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 prevede obligativitatea organizării unui examen de către autoritatea publică în cazul în care existau mai multe persoane care au optat pentru ocuparea aceleiaşi funcţii publice iar Regulamentul aprobat se referea chiar la organizarea şi desfăşurarea examenului de testare profesională.
Apreciind că soluţia instanţei de fond este legală şi temeinică, în baza art. 312 C. proc. civ. raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, va fi respins recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de Z.L.R. împotriva Încheierii din 31 ianuarie 2012 a Curţii de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 14 septembrie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3464/2012. Contencios. Obligare emitere act... | ICCJ. Decizia nr. 3509/2012. Contencios → |
|---|
