ICCJ. Decizia nr. 3858/2012. Contencios. Litigiu privind funcţionarii publici (Legea Nr.188/1999). Anulare act administrativ, suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 3858/2012
Dosar nr. 1057/39/2011
Şedinţa publică de la 2 octombrie 2012
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Instanţa de fond
1. Cererea de chemare în judecată
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Suceava, la data de 1 noiembrie 2011, reclamantul C.N. a solicitat, în contradictoriu cu Agenţia Naţională de Administrare Fiscală şi Autoritatea Naţională a Vămilor să se dispună:
- constatarea nulităţii examenului organizat în baza pct. 5 din Ordinul nr. 2407 din 4 iulie 2011 emis de Agenţia Naţională de Administrare Fiscală;
- anularea Ordinului nr. 7146 din 2 august 2011 emis de Autoritatea Naţională a Vămilor şi a operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii acestuia;
- repunerea în situaţia anterioară prin reintegrarea în funcţia de inspector vamal grad profesional asistent la Biroul Vamal Dorneşti - Punctul Vamal Ulma;
- obligarea pârâtei la plata despăgubirilor echivalente drepturilor salariale, actualizate în funcţie de rata inflaţiei începând cu data de 8 august 2011 şi până la data reintegrării;
- suspendarea executării Ordinului Autorităţii Naţionale a Vămilor nr. 7146 din 2 august 2011 până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei;
- obligarea la plata cheltuielilor de judecată.
În motivarea acţiunii, reclamantul a arătat că a ocupat funcţia publică de execuţie de inspector vamal grad profesional asistent, gradaţia 5, clasa de salarizare 43, Biroul Vamal Dorneşti din cadrul Direcţiei Regionale pentru accize şi Operaţiuni Vamale Iaşi, iar prin Ordinul 7146 din 2 august 2011, pârâta Autoritatea Naţională a Vămilor a dispus încetarea a raportului său de serviciu începând cu data de 8 august 2011.
A mai arătat că, la baza emiterii ordinului criticat au stat Ordinele nr. 2406 şi nr. 2407 din 4 iulie 2011 emise de Preşedintele Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală - acte administrative cu caracter normativ, nepublicate în Monitorul Oficial, conform prevederilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 - aspect care lipseşte de orice efect şi forţă legală aceste acte administrative, iar actele subsecvente emise în baza lor sunt lovite de nulitate.
A mai învederat că pârâtele au încălcat normele imperative prevăzute de H.G. nr. 611/2008 care reglementează şi asigură publicitatea examenului şi a modului în care s-a ţinut interviul.
Petiţionarul a învederat că au fost încălcate şi prevederile art. 55 şi 57 din Legea 188/1999 în sensul că postul ocupat de un funcţionar public învestit în mod legal nu poate fi vacantat şi supus unei proceduri de concurs, precum şi prevederile art. 100 alin. (3) din Legea nr. 188/1999.
2. Apărările pârâtei
În întâmpinarea depusă la dosar, pârâta Direcţia Regională pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Iaşi, în numele şi pentru Autoritatea Naţională a Vămilor a arătat, în esenţă, că Ordinele Preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 2406 şi 2407, ambele din 4 iulie 2011 nu sunt acte administrative cu caracter normativ, aşa încât nu sunt supuse publicării lor în Monitorul Oficial, astfel că, toate actele emise ulterior sunt valabile.
A susţinut că nu sunt incidente dispoziţiile H.G. nr. 611/2008, iar la emiterea actelor administrative contestate au fost respectate dispoziţiile art. 99 alin. (5) şi art. 100 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 188/1999.
Cu ocazia dezbaterilor, pârâtele au invocat excepţia privind lipsa calităţii procesuale pasive, fiecare, în raport de actele administrative ce fac obiectul criticilor reclamantului şi de capetele de cerere din acţiunea reclamantului.
3. Hotărârea curţii de apel
Prin Sentinţa nr. 451 din 22 decembrie 2011, Curtea de Apel Suceava, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a respins, ca nefondată, excepţia privind lipsa calităţii procesuale pasive invocată de fiecare dintre pârâtele Agenţia Naţională de Administrare Fiscală şi Autoritatea Naţională a Vămilor, a admis acţiunea în contencios administrativ formulată de reclamantul C.N., în contradictoriu cu pârâtele Agenţia Naţională de Administrare Fiscală şi Autoritatea Naţională a Vămilor, a constatat nulitatea examenului organizat în baza pct. 5 din Ordinul nr. 2407 din 4 iulie 2011 emis de Agenţia Naţională de Administrare Fiscală; a anulat Ordinul nr. 7146 din 2 august 2011 emis de Autoritatea Naţională a Vămilor şi a dispus reintegrarea reclamantului C.N. pe funcţia publică ocupată anterior şi obligarea pârâtei Autoritatea Naţională a Vămilor la plata drepturilor salariale de care a fost privat, începând cu 8 august 2011 şi până la data reîncadrării; obligând pârâtele Agenţia Naţională de Administrare Fiscală şi Autoritatea Naţională a Vămilor la plata sumei de 1.240 RON, cheltuieli de judecată.
Cu privire la excepţie, Curtea a reţinut, raportat la capetele de cerere din acţiune, că pârâta Autoritatea Naţională a Vămilor este emitenta Ordinului nr. 7146 din 2 august 2011 şi pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală a emis Ordinul nr. 2407/2011, a căror anulare a solicitat-o reclamantul, aşa încât ambele autorităţi au legitimare procesuală pasivă.
Cu privire la fondul cauzei, Curtea a constatat că la baza emiterii Ordinului nr. 7146 din 2 august 2011 al Autorităţii Naţionale a Vămilor au stat: H.G. nr. 110/2009, Legea nr. 188/1999 şi Ordinele Preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 2406 şi nr. 2407 din 4 iulie 2011.
Prin Ordinul nr. 2406/2011, emis de Preşedintele Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală au fost aprobate structurile organizatorice ale aparatului central al Autorităţii Naţionale a Vămilor, Direcţiilor Regionale pentru accize şi operaţiuni vamale şi Direcţiilor Judeţene, iar prin Ordinul nr. 2407/2011, emis de Preşedintele Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, au fost aprobate statele de funcţii pentru structurile enumerate anterior (art. 1 şi 2) şi Regulamentul pentru organizarea şi desfăşurarea examenului de testare profesională a funcţionarilor publici şi personalului contractual din cadrul acestor structuri (art. 5).
Verificând apărările dezvoltate de părţile litigante, Curtea a analizat cu prioritate pe cea care vizează clarificarea naturii juridice a Ordinelor nr. 2406 şi nr. 2407/2011, ca fiind acte administrative cu caracter individual sau cu caracter normativ, în opinia Curţii rezolvarea acestei problematici fiind esenţială pentru analiza celorlalte critici evocate de părţi.
Curtea de apel a apreciat că cele două ordine au caracter normativ, distincţiile valabile actului normativ evidenţiindu-se fără echivoc din conţinutul acestora.
Odată stabilit caracterul normativ al acestor ordine, Curtea a observat că nu au fost publicate în Monitorul Oficial al României, cerinţă impusă de prevederile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, iar afişarea lor pe site-ul Autorităţii Naţionale a Vămilor şi Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, cât şi la sediul Autorităţii Naţionale a Vămilor - potrivit susţinerilor pârâtelor - nu satisface cerinţele imperative ale normei menţionate.
Raportat la această normă de tehnică legislativă, Curtea a stabilit că momentul de la care actul administrativ normativ produce efecte juridice (drepturi şi obligaţii care iau naştere, se modifică sau încetează) este, în principiu, cel al publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I.
Dacă art. 100, respectiv 108 din Constituţia României sancţionează nepublicarea în Monitorul Oficial a: decretelor Preşedintelui României, hotărârilor şi ordonanţelor adoptate de Guvern cu inexistenţa actelor, pentru situaţia actelor administrative normative emise de organele administraţiei publice centrale de specialitate - situaţia din speţă - nepublicarea lor, deşi nu afectează existenţa lor, s-a apreciat că ele nu sunt obligatorii pentru particulari sau opozabile acestora, iar nedivulgarea/nepublicarea actului administrativ normativ antrenează nulitatea actelor emise în baza lui.
S-a concluzionat că Ordinele nr. 2406 şi nr. 2408 din 4 iulie 2011 - acte administrative normative - sunt inopozabile reclamantului, nefiind publicate în Monitorul Oficial - pentru aceleaşi argumente şi Ordinul nr. 2589/2011, emis de Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, prin care a fost aprobată bibliografia şi Ordinul nr. 2619/2011 privind constituirea comisiilor de examen, li se aplică aceeaşi situaţie juridică - iar actele administrative emise în baza lor - respectiv: Ordinul nr. 7146/2011, precum şi examenul organizat în perioada 18 - 29 iulie 2011 sunt lovite de nulitate.
În consecinţă, în temeiul art. 106 alin. (1), (2) din Legea nr. 188/1999, Curtea a dispus reîncadrarea reclamantului în funcţia publică de execuţie ocupată anterior emiterii actelor administrative declarate nule şi acordarea drepturilor salariale de care a fost lipsit pe toată această perioadă, până la data reintegrării.
În conformitate cu art. 274 C. proc. civ., Curtea a dispus obligarea pârâtelor la rambursarea cheltuielilor de judecată în sumă de 1.240 RON, justificate de reclamant cu timbrarea acţiunii şi cu plata onorariului de avocat.
II. Instanţa de recurs
1. Cererile de recurs
Împotriva Sentinţei civile nr. 451 din 22 decembrie 2011 a Curţii de Apel Suceava, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, au declarat recurs pârâtele Direcţia Regională pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Iaşi în numele şi pentru Autoritatea Naţională a Vămilor şi Agenţia Naţională de Administrare Fiscală prin Preşedinte, care au invocat motivul de recurs prevăzut la art. 304 pct. 9, în condiţiile art. 3041 C. proc. civ., fiind susţinute, în esenţă, următoarele critici:
Printr-o primă critică formulată, recurentele Direcţia Regională pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Iaşi şi Autoritatea Naţională a Vămilor au susţinut că sentinţa civilă recurată este lipsită de temei legal, fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii, deoarece Ordinele Preşedintelui A.N.A.F. nr. 2406/2011, nr. 2407/2011 şi 2619/2011 nu reprezintă acte cu caracter normativ, întrucât acestea nu au o aplicabilitate generală şi nu se adresează erga omnes, ci se adresează unui număr restrâns şi bine definit de subiecţi, care au luat la cunoştinţă de dispoziţiile acestora, dată fiind afişarea acestora atât pe site-ul A.N.A.F., cât şi pe site-ul A.N.V., dar şi la sediul A.N.V.
De asemenea, s-a susţinut că: Ordinele nr. 2406, nr. 2407/2011 şi 2619/2011 emise de preşedintele A.N.A.F. nu sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României, conform art. 11 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 24/2000, privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată; a existat un proces de reorganizare al autorităţii publice pârâte, fiind redus numărul de posturi de la 4586 la maxim 3159, conform art. 7 alin. (5) din H.G. nr. 110/2009 privind organizarea şi funcţionarea A.N.V., modificată şi completată prin H.G. nr. 565/2011, nefiind vorba de ocuparea unei funcţii publice prin una din modalităţile prevăzute de Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.
S-a mai arătat că nu sunt aplicabile dispoziţiile art. 56 şi 57 alin. (2) din legea menţionată şi nici cele ale H.G. nr. 611/2008; procesul de reorganizare a A.N.V. s-a desfăşurat cu avizul A.N.F.P., aşa cum rezultă din Adresele nr. 895341 din 29 iunie 2011 şi nr. 896.404 din 4 iulie 2011, adrese care, de altfel, au fost invocate în preambulul ordinelor contestate şi că nu-i incumbă obligaţia de a publica anunţul privind examenul de testare profesională în Monitorul Oficial al României cu 30 de zile înainte de data susţinerii acestuia şi nici de a respecta dispoziţiile H.G. nr. 611/2008, în ceea ce priveşte stabilirea bibliografiei, constituirea comisiilor de examen, desfăşurarea probelor.
S-a învederat că prin Adresa nr. 904.605 din 12 septembrie 2011 emisă de A.N.F.P. se arată că modalitatea de organizare şi desfăşurare a examenului organizat în cazul reorganizării instituţiei publice în temeiul art. 100 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 se stabileşte de către fiecare autoritate sau instituţie publică în parte, aceasta nefiind reglementată prin prevederile H.G. nr. 611/2008.
Drept urmare, prin Ordinul Preşedintelui A.N.A.F. nr. 2589/2011 s-a aprobat bibliografia pentru examenul de testare profesională din perioada 18 - 29 iulie 2011, pentru funcţionarii publici şi personalul contractual din structura A.N.V. ale căror funcţii au fost supuse reorganizării, cărora li s-a oferit posibilitatea de a opta în scris pentru funcţii publice vacante, de conducere sau execuţie corespunzătoare, în termenul comunicat în preaviz.
Recurenta a arătat că subiectele la proba scrisă s-au elaborat de Comisia de examen cu 3 ore înaintea examenului, cu respectarea bibliografiei aprobate, candidaţii nemulţumiţi având posibilitatea formulării unei contestaţii, interviul desfăşurându-se conform art. 23 - 29 din Regulamentul Anexa 11 la O.P.A.N.A.F. nr. 2407/2011, candidaţii admişi la cele două probe fiind numiţi în funcţiile publice conform punctajelor obţinute, în ordine descrescătoare şi în limita posturilor vacante, potrivit art. 32 din Regulament.
S-a concluzionat că punctajul obţinut de intimatul reclamant C.N. - 140 puncte - a fost mai mic decât cel obţinut de ceilalţi funcţionari publici care au optat pentru aceeaşi funcţie publică vacantă, astfel că prin Ordinul nr. 7146 din 2 august 2011 s-a dispus eliberarea intimatului din funcţia publică deţinută, de inspector vamal grad profesional asistent, gradaţie 5, clasa salarizare 43, la Biroul Vamal Dorneşti, întreaga procedură de reorganizare a sistemului vamal şi de examen desfăşurându-se conform legii.
Prin recursul formulat recurenta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală s-a solicitat modificarea în parte a hotărârii recurate în sensul admiterii excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive, având în vedere faptul că în cauză sunt atacate acte administrative emise de alte instituţii, singurele în măsură să formuleze apărări de fond cu privire la criticile invocate de reclamantă, reiterându-se sintetic şi celelalte critici ale recurentelor pârâte,prezentate anterior.
2. Apărările intimatului
Intimatul, prin întâmpinarea depusă la dosar în temeiul art. 308 alin. (2) C. proc. civ. şi prin apărătorul său în instanţă a solicitat respingerea recursurilor ca nefondate.
3. Considerentele instanţei de recurs
Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate de recurente, a apărărilor cuprinse în întâmpinare, cât şi sub toate aspectele, în temeiul art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursurile declarate în cauză sunt fondate, pentru argumentele expuse în continuare.
În primul rând, Înalta Curte constată că raţionamentul judecătorului fondului s-a bazat exclusiv pe ideea că Ordinele Preşedintelui A.N.A.F. nr. 2406/2011 şi nr. 2407/2011 nu au fost publicate în Monitorul Oficial al României deşi, fiind acte administrative cu caracter normativ, exista această obligaţie potrivit dispoziţiilor art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 şi art. 5 alin. (4) din H.G. nr. 110/2009, aspect de natură a atrage sancţiunea inexistenţei respectivelor acte administrative şi implicit nulitatea actelor administrative emise în baza acestora, aşa încât va analiza doar criticile formulate pe acest aspect.
În acest context, Înalta Curte constată că esenţială pentru soluţionarea prezentei cauze este calificarea Ordinelor Preşedintelui A.N.A.F. nr. 2406/2011 şi nr. 2407/2011 ca fiind acte administrative normative sau acte administrative individuale, în raport de conţinutul acestora şi efectele produse în ordinea juridică.
Actul administrativ normativ este acel act administrativ prin care se formulează reguli de drept generale şi impersonale, se stabilesc situaţii juridice cu acelaşi caracter, aplicabile unui număr nedeterminat de subiecte de drept.
Actul administrativ normativ, din punct de vedere material, al cuprinsului său, organizează aplicarea legilor şi se aseamănă cu acestea, pentru că edictează reguli, norme, dispoziţii generale şi obligatorii pentru un număr nelimitat de subiecte.
Actul administrativ individual este un act administrativ concret care priveşte aplicarea în concret a legilor şi se adresează unui subiect de drept determinat sau unei categorii anume a subiectelor de drept.
Aşadar, cele două tipuri/categorii de acte administrative trebuie diferenţiate atât în funcţie de obiectul lor, cât şi în raport de criteriul determinabilităţii persoanelor cărora li se aplică, criterii în raport de care Înalta Curte constată că, atât Ordinul nr. 2406/2011 privind structura organizatorică a A.N.V. şi a unităţilor subordonate acesteia, precum şi Ordinul nr. 2407/2011, prin care au fost aprobate statele de funcţii pentru A.N.V. - aparat central şi structuri subordonate, precum şi regulamentele pentru organizarea şi desfăşurarea examenului de testare profesională a funcţionarilor publici şi personalului contractual sunt acte administrative individuale, întrucât acestea nu prevăd reglementări de principiu şi nu au o aplicabilitate generală, nu se adresează şi nu produc efecte erga omnes, ci urmăresc stabilizarea unei situaţii juridice precise în favoarea unui număr restrâns şi bine definit de subiecte de drept, respectiv funcţionarilor publici şi personalului contractual din cadrul Autorităţii Naţionale a Vămilor.
Astfel, în mod greşit prima instanţa a reţinut că Ordinele Preşedintelui A.N.A.F. nr. 2406/2011 şi respectiv nr. 2407/2011, ce au stat la baza Ordinului nr. 7146/2011, sunt acte administrative cu caracter normativ, fără a observa că acestea produc efecte numai în raport cu persoanele care au făcut parte din cadrul structurii A.N.V., respectiv ale căror funcţii au fost supuse reorganizării prin reducerea numărului de posturi, ca atare ele se adresează unui număr determinat de subiecte de drept, neputându-se reţine aplicabilitatea erga omnes a acestora, rolul lor fiind acela de a aplica H.G. nr. 110/2009, privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale a Vămilor, stabilind structura concretă şi statul de funcţii al acestei autorităţi, inclusiv pentru direcţiile corespunzătoare din teritoriu.
Odată stabilit faptul că cele două ordine mai sus indicate sunt acte individuale, devin aplicabile, în cauză, dispoziţiile art. 11 alin. 2 lit. b) din Legea nr. 24/2004 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, potrivit cărora: „(2) Nu sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României: b) actele normative clasificate, potrivit legii, precum şi cele cu caracter individual, emise de autorităţile administrative autonome şi de organele administraţiei publice centrale de specialitate.", precum şi dispoziţiile art. 55 alin. (3) din Anexa 1 la H.G. nr. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării/aprobării, potrivit cărora: „Nu sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României, Partea I, ordinele, instrucţiunile şi alte acte cu caracter normativ clasificate potrivit legii, precum şi cele cu caracter individual”.
Prin urmare, în mod greşit a reţinut instanţa de fond că în cauză sunt aplicabile dispoziţiile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 şi art. 5 alin. (4) din H.G. nr. 110/2009 privind organizarea şi funcţionarea A.N.V., cerinţa publicării fiind prevăzută de lege în raport de un act administrativ cu caracter normativ, iar nu individual, cum este cazul ordinelor invocate în speţă, emise în condiţiile art. 5 alin. (3) şi art. 7, art. 8 şi art. 9 din H.G. nr. 110/2009 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale a Vămilor, modificată şi completată prin H.G. nr. 565/2011.
În aceste condiţii, în mod neîntemeiat a apreciat instanţa de fond că cele două ordine, prin nepublicarea în Monitorul Oficial al României, nu pot produce efecte juridice, de unde a reţinut, în mod greşit, caracterul nelegal al întregii proceduri de eliberare din funcţie a reclamantului, respectiv caracterul nelegal al tuturor actelor emise în această procedură, inclusiv a Ordinului nr. 7146 din 2 august 2011, prin care intimatul-reclamant a fost eliberat din funcţia publică de inspector vamal.
Totodată, constatând, în acord cu instanţa de fond, că recurenta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală este emitenta Ordinului nr. 2407/2011, prin care s-a dispus organizarea examenului contestat în prezenta cauză, Înalta Curte constată că în mod corect s-a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a acestei recurente.
Deoarece în cererea introductivă intimatul-reclamant a formulat şi alte critici privind legalitatea procedurii de concurs, care nu au fost examinate de prima instanţă, ceea ce echivalează cu o necercetare completă a fondului cauzei deduse judecăţii, în sensul art. 312 alin. (3) C. proc. civ., pentru a nu lipsi părţile de un grad de jurisdicţie, se va dispune, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi a dispoziţiilor art. 312 alin. (1) - (3) C. proc. civ., admiterea recursurilor declarate de Direcţia Regională pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Iaşi, în nume propriu şi pentru Autoritatea Naţională a Vămilor, precum şi de către Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare, pentru verificarea şi soluţionarea tuturor susţinerilor intimatului-reclamant.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursurile declarate de Direcţia Regională pentru Accize şi Operaţiuni Vamale în numele şi pentru Autoritatea Naţională a Vămilor şi Agenţia Naţională de Administrare Fiscală împotriva Sentinţei nr. 451 din 22 decembrie 2011 a Curţii de Apel Suceava, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.
Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 2 octombrie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3857/2012. Contencios. Litigiu privind... | ICCJ. Decizia nr. 3859/2012. Contencios. Litigiu privind... → |
|---|
