ICCJ. Decizia nr. 6287/2013. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Despăgubire, obligaţia de a face, suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE SI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 6287/2013
Dosar nr. 5176/2/2012
Şedinţa publică de la 24 septembrie 2013
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
În dosarul aflat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, având ca obiect recursul formulat de reclamantul N.G. împotriva sentinţei civile nr. 1213 din 20 decembrie 2011 pronunţată de Tribunalul Teleorman în Dosarul nr. 4390/87/2011 în contradictoriu cu intimatul pârât U.M. X - I.S.U. A.D.G. al Judeţului Teleorman şi cu intimaţii chemaţi în garanţie M.A.I. şi I.G.S.U., recurentul N.G. a invocat excepţia de nelegalitate a Ordinului din 11 iunie 2011 şi a Ordinului din 21 iunie 2011 emise de Inspectorul Şef al I.G.S.U., a Metodologiei privind organizarea şi desfăşurarea selecţiei personalului în vederea numirii în funcţii ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituţională la nivelul I.G.S.U. şi a Procedurii privind organizarea şi desfăşurarea examenului pentru departajarea în vederea numirii în funcţii ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituţională la nivelul I.G.S.U., anexate Ordinului din 21 iunie 2011.
În motivarea excepţiei de nelegalitate reclamantul a arătat că Ordinul din 11 iunie 2011 privind intrarea în vigoare a noului stat de organizare al I.S.U. A.D.G. Teleorman nu a fost aprobat prin ordin al M.A.I., astfel cum prevăd dispoziţiile art. 10 din H.G. nr. 1492/2004 şi cele ale art. 2 din Ordinul M.A.I. din 2004.
A criticat Metodologia privind organizarea şi desfăşurarea selecţiei personalului în vederea numirii în funcţie ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituţională la nivelul I.G.S.U. şi Procedura privind organizarea şi desfăşurarea examenului pentru departajare în vederea numirii în funcţie a personalului ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituţională la nivelul I.G.S.U., ambele anexate Ordinului din 21 iunie 2011, ca ataşate unei simple adrese emise de către I.G.S.U. care nu poate avea caracter de reglementare, ca lipsite de efecte juridice pentru motivul că nu sunt publicate în M. Of. conform art. 11 alin. (1) din O.G. nr. 88/2001 şi art. 3 alin. (2) din Regulamentul de organizare şi funcţionare al I.G.S.U. aprobat prin H.G. nr. 1490 din 09 septembrie 2004 şi pentru că au fost adoptate cu încălcarea dispoziţiilor legale privind transparenţa decizională prevăzute în Legea nr. 52/2003.
Prin întâmpinarea formulată în cauză, pârâtul I.S.U. A.D.G. al Judeţului Teleorman a solicitat respingerea excepţiei de nelegalitate ca inadmisibilă, şi, în subsidiar, ca neîntemeiată.
Pârâtul M.A.I. a formulat de asemenea întâmpinare prin care a invocat excepţia lipsei calităţii sale procesuale pasive pentru considerentul că nu este emitentul actului contestat, iar pe fond a solicitat respingerea excepţiei ca fiind neîntemeiată.
La rândul său, pârâtul I.G.S.U. a invocat excepţia lipsei calităţii de act administrativ a adresei I.G.S.U. din 21 iunie 2011, excepţia inadmisibilităţii acţiunii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile, iar pe fond a solicitat respingerea excepţiei de nelegalitate ca fiind neîntemeiată.
Prin sentinţa civilă nr. 6845 din 3 decembrie 2012, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţiile inadmisibilităţii şi a lipsei calităţii procesuale pasive a M.A.I. ca fiind neîntemeiate şi a respins excepţia de nelegalitate ca neîntemeiată.
Pentru a hotărî astfel, prima instanţă a reţinut că Ordinul este emis în executarea dispoziţiilor Ordinului M.A.I. din 10 iunie 2011 privind reorganizarea I.G.S.U. şi a subunităţilor subordonate acestuia, act emis în baza prevederilor Legii nr. 286/2010 şi O.U.G. nr. 30/2007.
Examinând actele criticate raportat la dispoziţiile Ordinului M.A.I. din 2011, ale art. 12 din O.U.G. nr. 30/2007 privind organizarea şi funcţionarea M.A.I., al H.G. nr. 1490/2004 pentru aprobarea Regulamentului de organizare şi funcţionare şi a organigramei I.G.S.U., curtea a constatat că ordinul contestat respectă condiţiile de legalitate.
A mai constatat că, potrivit art. 11 alin. (1) din O.G. nr. 88/2001 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea serviciilor publice comunitare pentru situaţii de urgenţă, I.G.S.U. emite o serie de acte care se publică în M. Of. în măsura în care sunt emise de I.G.S.U. în calitate de autoritate de reglementare în domeniu; per a contrario, nu se vor publica în M. Of. acte precum Metodologia privind organizarea şi desfăşurarea selecţiei personalului în vederea numirii în funcţie ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituţională la nivelul I.G.S.U. şi Procedura privind organizarea şi desfăşurarea examenului pentru departajare în vederea numirii în funcţie a personalului ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituţională la nivelul I.G.S.U., iar aceasta datorită domeniului limitat de aplicare şi interesului de asemenea limitat al acestor acte, respectiv managementul organizatoric al unităţilor subordonate I.G.S.U.
Pe de altă parte, acestea reprezentând acte administrative cu caracter individual, nu există obligaţia publicării acestora în M. Of. şi nici obligaţia respectării dispoziţiilor legale privind transparenţa decizională.
Excepţia inadmisibilităţii a fost respinsă cu motivarea că, pe de o parte, instanţa de recurs a apreciat deja că soluţionarea cauzei depinde de legalitatea actelor atacate pe cale de excepţie, iar, în ceea ce priveşte lipsa procedurii prealabile, aceasta nu este obligatorie în situaţia invocării excepţiei de nelegalitatea a actului administrativ.
Excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului M.A.I. a fost respinsă în considerarea faptului că acesta a fost parte la judecarea în fond a cauzei şi deci este firesc să fie citat şi cu ocazia soluţionării dosarului având ca obiect excepţie de nelegalitate.
Împotriva sentinţei nr. 6845 din 3 decembrie 2012 a formulat recurs reclamantul N.G., solicitând desfiinţarea acesteia cu consecinţa admiterii excepţiei de nelegalitate invocate de către recurent.
În motivarea recursului, s-a arătat că instanţa de fond a interpretat în mod eronat sfera de aplicare a Ordinului M.A.I. din 10 iunie 2011 privind reorganizarea I.G.S.U. şi a subunităţilor subordonate acestuia, căci în realitate acesta nu aprobă statele de organizare ale inspectoratelor judeţene, aşa cum prevăd dispoziţiile art. 10 din H.G. nr. 1492/2004 şi ale art. 2 din Ordinul M.A.I. din 2004 ci aprobă doar statul de organizare al I.G.S.U.
În acest context, Ordinul nr. 080211/11 iunie 2011 privind intrarea în vigoare a noului stat de organizare al I.S.U. A.D.G. Teleorman apare ca nelegal, pentru lipsa aprobării statului de organizare al acestei instituţii de către M.A.I.
S-a mai susţinut că exista obligaţia publicării în M. Of. a Metodologiei privind organizarea şi desfăşurarea selecţiei personalului în vederea numirii în funcţie ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituţională la nivelul I.G.S.U. şi Procedura privind organizarea şi desfăşurarea examenului pentru departajare în vederea numirii în funcţie a personalului ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituţională la nivelul I.G.S.U., atât în baza dispoziţiilor art. 11 din O.G. nr. 88/2001, care nu fac nici o deosebire, câr şi din perspectiva că aceste două acte sunt acte normative, intrând, deci, şi sub incidenţa dispoziţiilor Legii nr. 52/2003 privind transparenţa decizională.
Analizând sentinţa atacată, în raport cu criticile formulate, cât şi din oficiu, în baza art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.
Instanţa de control judiciar constată că, în speţă, nu sunt întrunite cerinţele impuse de art. 304 sau art. 3041 C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanţă a reţinut corect aspectele de drept relevante, în raport de susţinerile părţilor şi dispoziţiile legale incidente, şi a pronunţat o soluţie legală şi temeinică.
Astfel, în speţă, obiectul excepţiei de nelegalitate în constituie dispoziţiile Ordinului din 11 iunie 2011 privind intrarea în vigoare a noului stat de organizare al I.S.U. A.D.G. Teleorman, a Metodologiei privind organizarea şi desfăşurarea selecţiei personalului în vederea numirii în funcţii ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituţională la nivelul I.G.S.U. şi a Procedurii privind organizarea şi desfăşurarea examenului pentru departajarea în vederea numirii în funcţii ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituţională la nivelul I.G.S.U., emise de Inspectorul Şef al I.G.S.U.
Conform art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, legalitatea unui act administrativ nelegal cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate.
Odată cu instituţionalizarea excepţiei de nelegalitate, prin Legea nr. 554/2004, instanţa de contencios administrativ stabileşte, în baza principiilor legalităţii, ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative, legalitatea unui act administrativ pe calea acestei excepţii.
Prin urmare, excepţia de nelegalitate presupune cenzurarea actelor administrative prin raportare la legea în a cărei executare au fost emise.
Cu alte cuvinte, avem de-a face cu consonanţa unui act juridic care produce efecte cu o forţă juridică inferioară faţă de actul juridic care produce efecte cu forţă juridică superioară, fundamentul constituţional fiind reprezentat de art. 1 alin. (5), coroborat cu art. 16 alin. (2) şi, respectiv, cu art. 108 alin. (2) din Constituţie.
Or, examinând conţinutul dispoziţiilor contestate, prin raportare la actele normative cu forţa juridică superioară, relevante pentru domeniul reglementat, în temeiul şi executarea cărora au fost emise, conform principiului ierarhiei şi forţei juridice actelor normative, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituţia României şi art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, Înalta Curte nu poate reţine elemente de nelegalitate a acestora.
Astfel, primul dintre aceste acte, şi anume Ordinul, este emis în executarea dispoziţiilor Ordinului M.A.I. din 10 iunie 2011 privind reorganizarea I.G.S.U. şi a subunităţilor subordonate acestuia.
Contrar susţinerilor recurentului, Ordinul M.A.I. din 10 iunie 2011, emis, la rândul său, în temeiul dispoziţiilor art. 7 alin. (4) şi art. 12 alin. (3) şi (4) din O.U.G. nr. 30/2007 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Administraţiei şi Internelor, precizează cu claritate: Art. 1 alin. (1) - Se aprobă: a) Organigramele unităţilor I.G.S.U. (Anexele 1-58); b) Statul de organizare al I.G.S.U. prevăzut cu 242 de posturi; c) Lista cu posturile, pe tipuri şi categorii de funcţii, repartizate I.G.S.U. (Anexa nr. 59); Art. 3 - Regulamentele de organizare şi funcţionare ale unităţilor care au fost reorganizate sau în structura cărora au fost efectuate modificări organizatorice se întocmesc sau se actualizează, după caz; Art. 6 - I.G.I.G.S.U. va emite ordine pentru punerea în aplicare a prevederilor prezentului ordin.
În aceste condiţii este evident, aşa cum a reţinut şi instanţa de fond, că Ordinul a fost legal emis, strict în executarea dispoziţiilor Ordinului M.A.I. din 10 iunie 2011 şi cu referire la modificările aduse statului de organizare al I.S.U. A.D.G. Teleorman, în baza actelor normative sus-menţionate, cu forţă juridică superioară.
Înalta Curte mai reţine că Metodologia privind organizarea şi desfăşurarea selecţiei personalului în vederea numirii în funcţie ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituţională la nivelul I.G.S.U. şi Procedura privind organizarea şi desfăşurarea examenului pentru departajare în vederea numirii în funcţie a personalului ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituţională la nivelul I.G.S.U. nu pot constitui acte administrative normative, ci acte administrative unilaterale cu caracter individual.
Criteriile principale, în raport cu care actele administrative se clasifică în acte cu caracter normativ şi acte cu caracter individual sunt, pe de o parte scopul pentru care acestea au fost adoptate sau emise şi, pe de altă parte, întinderea efectelor juridice produse.
Astfel, în ceea ce priveşte primul criteriu, în doctrină este unanim acceptat că actele administrative cu caracter normativ sunt adoptate/emise în scopul organizării executării legii/dispoziţiilor legale, în timp ce actele administrative cu caracter individual se emit totdeauna exclusiv pentru punerea în aplicare, pentru aplicarea în concret a legii/dispoziţiilor legale.
Or, în cauză, este necontestat, că cele două acte criticate au fost emise pentru aplicarea în concret a dispoziţiilor Ordinului M.A.I. din 10 iunie 2011 privind reorganizarea I.G.S.U.
În ceea ce priveşte întinderea efectelor produse, actele administrative cu caracter normativ conţin reguli/norme cu caracter general, având aplicabilitate într-un număr nedefinit de situaţii, astfel că produc efecte juridice erga omnes faţă de un număr nedefinit de persoane, în timp ce actele administrative cu caracter individual urmăresc realizarea unor raporturi juridice într-o situaţie strict determinată şi produc efecte fie faţă de o singură persoană, fie faţă de un număr determinat sau determinabil de persoane.
În speţă, prin cele două acte anterior arătate a fost aprobată metodologia de selecţie a personalului, respectiv procedura de desfăşurare a examenului de departajare, pentru numirea în funcţie a personalului la nivelul unităţilor I.G.S.U.; ca atare, este vorba despre un subiect de drept determinat.
Astfel, cele două acte sunt acte interne, privesc strict o anumită structură a M.A.I. şi se adresează unui număr determinant de persoane, anume cele care lucrează în cadrul aparatului central şi unităţilor subordonate; numai aceste persoane sunt supuse reorganizării autorităţilor şi numai acestor funcţionari publici/personal contractual li se aplică metodologia de selecţie.
Iar actele administrative unilaterale cu caracter individual nu sunt supuse regimului publicării în M. Of. al României, după cum susţine recurentul.
Faţă de conţinutul concret şi caracterul specific, Metodologia privind organizarea şi desfăşurarea selecţiei personalului în vederea numirii în funcţie ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituţională la nivelul I.G.S.U. şi Procedura privind organizarea şi desfăşurarea examenului pentru departajare în vederea numirii în funcţie a personalului ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituţională la nivelul I.G.S.U. nu intră nici sub incidenţa dispoziţiilor art. 11 alin. (1) din O.G. nr. 88/2001, şi nici sub incidenţa dispoziţiilor Legii nr. 52/2003, aşa cum în mod corect a apreciat şi instanţa de fond.
Pentru aceste considerente, neexistând motive pentru reformarea hotărârii instanţei de fond, în temeiul dispoziţiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ. şi art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, recursul va fi respins ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de N.G. împotriva sentinţei civile nr. 6845 din 3 decembrie 2012 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 24 septembrie 2013.
| ← ICCJ. Decizia nr. 6283/2013. Contencios. Excepţie nelegalitate... | ICCJ. Decizia nr. 6289/2013. Contencios → |
|---|
