ICCJ. Decizia nr. 6740/2013. Contencios
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 6740/2013
Dosar nr. 5447/2/2012
Şedinţa publică de la 17 octombrie 2013
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
În dosarul aflat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, având ca obiect recursul formulat de reclamantul C.C.L. împotriva Încheierii din data de 24 noiembrie 2011, pronunţată de Tribunalul Teleorman în Dosarul nr. 4381/87/2011 în contradictoriu cu intimatul pârât UM X - Inspectoratul pentru Situaţii de Urgenţă A.D. Ghica al Judeţului Teleorman şi cu intimaţii chemaţi în garanţie Ministerul Administraţiei şi Internelor şi Inspectoratul General pentru Situaţii de Urgenţă, recurentul C.C.L. a invocat excepţia de nelegalitate a Ordinului nr. 080211 din 11 iunie 2011 şi a Ordinului nr. 7104 din 21 iunie 2011 emise de Inspectorul Şef al Inspectoratului General pentru Situaţii de Urgenţă, a Metodologiei privind organizarea şi desfăşurarea selecţiei personalului în vederea numirii în funcţii ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituţională la nivelul IGSU şi a Procedurii privind organizarea şi desfăşurarea examenului pentru departajarea în vederea numirii în funcţii ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituţională la nivelul IGSU, anexate Ordinului nr. 7104 din 21 iunie 2011.
În motivarea excepţiei de nelegalitate reclamantul a arătat că Ordinul nr. 080211 din 11 iunie 2011 privind intrarea în vigoare a noului stat de organizare al ISU A.D. Ghica Teleorman nu a fost aprobat prin ordin al Ministrului Administraţiei şi Internelor, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 10 din H.G. nr. 1492/2004 şi cele ale art. 2 din Ordinul MAI nr. 370/2004.
A criticat Metodologia privind organizarea şi desfăşurarea selecţiei personalului în vederea numirii în funcţie ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituţională la nivelul IGSU şi Procedura privind organizarea şi desfăşurarea examenului pentru departajare în vederea numirii în funcţie a personalului ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituţională la nivelul IGSU, ambele anexate Ordinului nr. 7104 din 21 iunie 2011, ca ataşate unei simple adrese emise de către IGSU care nu poate avea caracter de reglementare, ca lipsite de efecte juridice pentru motivul că nu sunt publicate în M. Of. conform art. 11 alin. (1) din O.G. nr. 88/2001 şi art. 3 alin. (2) din Regulamentul de organizare şi funcţionare al IGSU aprobat prin H.G. nr. 1490 din 9 septembrie 2004 şi pentru că au fost adoptate cu încălcarea dispoziţiilor legale privind transparenţa decizională prevăzute în Legea nr. 52/2003.
Prin întâmpinarea formulată în cauză, pârâtul Inspectoratul pentru Situaţii de Urgenţă A. D. Ghica al Judeţului Teleorman a solicitat respingerea excepţiei de nelegalitate ca inadmisibilă, şi, în subsidiar, ca neîntemeiată.
Pârâtul Ministerul Administraţiei şi Internelor a formulat de asemenea întâmpinare prin care a invocat excepţia lipsei calităţii sale procesuale pasive pentru considerentul că nu este emitentul actului contestat, iar pe fond a solicitat respingerea excepţiei ca fiind neîntemeiată.
La rândul său, pârâtul Inspectoratul General pentru Situaţii de Urgenţă a invocat excepţia lipsei calităţii de act administrativ a Adresei IGSU nr. 7104 din 21 iunie 2011, excepţia inadmisibilităţii acţiunii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile, iar pe fond a solicitat respingerea excepţiei de nelegalitate ca fiind neîntemeiată.
Prin Sentinţa civilă nr. 336 din 24 ianuarie 2013, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţiile inadmisibilităţii şi a lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerul Administraţiei şi Internelor ca fiind neîntemeiate şi a respins excepţia de nelegalitate ca neîntemeiată.
Pentru a hotărî astfel, prima instanţă a reţinut că Ordinul nr. 080211 este emis în executarea dispoziţiilor Ordinului MAI nr. I/658 din 10 iunie 2011 privind reorganizarea Inspectoratului General pentru Situaţii de Urgenţă şi a subunităţilor subordonate acestuia, act emis în baza prevederilor Legii nr. 286/2010 şi O.U.G. nr. 30/2007.
Examinând actele criticate raportat la dispoziţiile Ordinului MAI nr. I/658/2011, ale art. 12 din O.U.G. nr. 30/2007 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Administraţiei şi Internelor, al H.G. nr. 1490/2004 pentru aprobarea Regulamentului de organizare şi funcţionare şi a organigramei Inspectoratului General pentru Situaţii de Urgenţă, curtea a constatat că ordinul contestat respectă condiţiile de legalitate.
A mai constatat că, potrivit art. 11 alin. (1) din O.G. nr. 88/2001 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea serviciilor publice comunitare pentru situaţii de urgenţă, IGSU emite o serie de acte care se publică în M. Of. în măsura în care sunt emise de IGSU în calitate de autoritate de reglementare în domeniu; per a contrario, nu se vor publica în M. Of. acte precum Metodologia privind organizarea şi desfăşurarea selecţiei personalului în vederea numirii în funcţie ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituţională la nivelul IGSU şi Procedura privind organizarea şi desfăşurarea examenului pentru departajare în vederea numirii în funcţie a personalului ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituţională la nivelul IGSU, iar aceasta datorită domeniului limitat de aplicare şi interesului de asemenea limitat al acestor acte, respectiv managementul organizatoric al unităţilor subordonate IGSU.
Pe de altă parte, acestea reprezentând acte administrative cu caracter individual, nu există obligaţia publicării acestora în M. Of. şi nici obligaţia respectării dispoziţiilor legale privind transparenţa decizională.
Excepţia inadmisibilităţii a fost respinsă cu motivarea că, pe de o parte, instanţa de recurs a apreciat deja că soluţionarea cauzei depinde de legalitatea actelor atacate pe cale de excepţie, iar, în ceea ce priveşte lipsa procedurii prealabile, aceasta nu este obligatorie în situaţia invocării excepţiei de nelegalitatea a actului administrativ.
Excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministerul Administraţiei şi Internelor a fost respinsă în considerarea faptului că acesta a fost parte la judecarea în fond a cauzei şi deci este firesc să fie citat şi cu ocazia soluţionării dosarului având ca obiect excepţie de nelegalitate.
Împotriva Sentinţei nr. 336 din 24 ianuarie 2013 au formulat recurs reclamantul C.C.L. şi Ministerul Afacerilor Interne.
În motivarea recursului declarat de recurentul-reclamant, s-a arătat că instanţa de fond a interpretat în mod eronat sfera de aplicare a Ordinului MAI nr. I/658 din 10 iunie 2011 privind reorganizarea Inspectoratului General pentru Situaţii de Urgenţă şi a subunităţilor subordonate acestuia, căci în realitate acesta nu aprobă statele de organizare ale inspectoratelor judeţene, aşa cum prevăd dispoziţiile art. 10 din H.G. nr. 1492/2004 şi ale art. 2 din Ordinul MAI nr. 370/2004 ci aprobă doar statul de organizare al Inspectoratului General pentru Situaţii de Urgenţă.
În acest context, Ordinul nr. 080211 din 11 iunie 2011 privind intrarea în vigoare a noului stat de organizare al ISU A.D. Ghica Teleorman apare ca nelegal, pentru lipsa aprobării statului de organizare al acestei instituţii de către ministrul administraţiei şi internelor.
S-a mai susţinut că exista obligaţia publicării în M. Of. a Metodologiei privind organizarea şi desfăşurarea selecţiei personalului în vederea numirii în funcţie ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituţională la nivelul IGSU şi Procedura privind organizarea şi desfăşurarea examenului pentru departajare în vederea numirii în funcţie a personalului ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituţională la nivelul IGSU, atât în baza dispoziţiilor art. 11 din O.G. nr. 88/2001, care nu fac nici o deosebire, câr şi din perspectiva că aceste două acte sunt acte normative, intrând, deci, şi sub incidenţa dispoziţiilor Legii nr. 52/2003 privind transparenţa decizională.
În motivarea recursului declarat de Ministerul Afacerilor Interne, s-a arătat că instanţa de fond în mod greşit a respins excepţia lipsei calităţii sale procesuale pasive, solicitând admiterea recursului, modificarea sentinţei recurate în sensul respingerii excepţiei de nelegalitate faţă de Ministerul Afacerilor Interne ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.
Arată recurentul-pârât că la momentul emiterii actului administrativ atacat, între reclamant şi Ministerul Afacerilor Interne nu s-a născut vreun raport juridic de drept administrativ, întrucât nu această instituţie a emis respectivul act.
Analizând sentinţa atacată, în raport cu criticile formulate, cât şi din oficiu, în baza art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursurile sunt nefondate pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.
Instanţa de control judiciar constată că, în speţă, nu sunt întrunite cerinţele impuse de art. 304 sau art. 3041 C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanţă a reţinut corect aspectele de drept relevante, în raport de susţinerile părţilor şi dispoziţiile legale incidente, şi a pronunţat o soluţie legală şi temeinică.
Astfel, în speţă, obiectul excepţiei de nelegalitate îl constituie dispoziţiile Ordinului nr. 080211 din 11 iunie 2011 privind intrarea în vigoare a noului stat de organizare al ISU A.D. Ghica Teleorman, a Metodologiei privind organizarea şi desfăşurarea selecţiei personalului în vederea numirii în funcţii ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituţională la nivelul IGSU şi a Procedurii privind organizarea şi desfăşurarea examenului pentru departajarea în vederea numirii în funcţii ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituţională la nivelul IGSU, emise de Inspectorul Şef al Inspectoratului General pentru Situaţii de Urgenţă.
Conform art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, legalitatea unui act administrativ nelegal cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate.
Odată cu instituţionalizarea excepţiei de nelegalitate, prin Legea nr. 554/2004, instanţa de contencios administrativ stabileşte, în baza principiilor legalităţii, ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative, legalitatea unui act administrativ pe calea acestei excepţii.
Prin urmare, excepţia de nelegalitate presupune cenzurarea actelor administrative prin raportare la legea în a cărei executare au fost emise.
Cu alte cuvinte, avem de-a face cu consonanţa unui act juridic care produce efecte cu o forţă juridică inferioară faţă de actul juridic care produce efecte cu forţă juridică superioară, fundamentul constituţional fiind reprezentat de art. 1 alin. (5), coroborat cu art. 16 alin. (2) şi, respectiv, cu art. 108 alin. (2) din Constituţie.
Or, examinând conţinutul dispoziţiilor contestate, prin raportare la actele normative cu forţa juridică superioară, relevante pentru domeniul reglementat, în temeiul şi executarea cărora au fost emise, conform principiului ierarhiei şi forţei juridice actelor normative, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituţia României şi art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, Înalta Curte nu poate reţine elemente de nelegalitate a acestora.
Astfel, primul dintre aceste acte, şi anume Ordinul nr. 080211, este emis în executarea dispoziţiilor Ordinului MAI nr. I/658 din 10 iunie 2011 privind reorganizarea Inspectoratului General pentru Situaţii de Urgenţă şi a subunităţilor subordonate acestuia.
Contrar susţinerilor recurentului-reclamant, Ordinul MAI nr. I/658 din 10 iunie 2011, emis, la rândul său, în temeiul dispoziţiilor art. 7 alin. (4) şi art. 12 alin. (3) şi (4) din O.U.G. nr. 30/2007 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Administraţiei şi Internelor, precizează cu claritate: Art. 1 alin. (1) - Se aprobă: a) Organigramele unităţilor Inspectoratului General pentru Situaţii de Urgenţă (Anexele 1 - 58); b) Statul de organizare al Inspectoratului General pentru Situaţii de Urgenţă prevăzut cu 242 de posturi; c) Lista cu posturile, pe tipuri şi categorii de funcţii, repartizate Inspectoratului General pentru Situaţii de Urgenţă (Anexa nr. 59); Art. 3 - Regulamentele de organizare şi funcţionare ale unităţilor care au fost reorganizate sau în structura cărora au fost efectuate modificări organizatorice se întocmesc sau se actualizează, după caz; Art. 6 - Inspectorul General al Inspectoratului General pentru Situaţii de Urgenţă va emite ordine pentru punerea în aplicare a prevederilor prezentului ordin.
În aceste condiţii este evident, aşa cum a reţinut şi instanţa de fond, că Ordinul nr. 080211 a fost legal emis, strict în executarea dispoziţiilor Ordinului MAI nr. I/658 din 10 iunie 2011 şi cu referire la modificările aduse statului de organizare al ISU A.D. Ghica Teleorman, în baza actelor normative sus-menţionate, cu forţă juridică superioară.
Înalta Curte mai reţine că Metodologia privind organizarea şi desfăşurarea selecţiei personalului în vederea numirii în funcţie ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituţională la nivelul IGSU şi Procedura privind organizarea şi desfăşurarea examenului pentru departajare în vederea numirii în funcţie a personalului ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituţională la nivelul IGSU nu pot constitui acte administrative normative, ci acte administrative unilaterale cu caracter individual.
Criteriile principale, în raport cu care actele administrative se clasifică în acte cu caracter normativ şi acte cu caracter individual sunt, pe de o parte scopul pentru care acestea au fost adoptate sau emise şi, pe de altă parte, întinderea efectelor juridice produse.
Astfel, în ceea ce priveşte primul criteriu, în doctrină este unanim acceptat că actele administrative cu caracter normativ sunt adoptate/emise în scopul organizării executării legii/dispoziţiilor legale, în timp ce actele administrative cu caracter individual se emit totdeauna exclusiv pentru punerea în aplicare, pentru aplicarea în concret a legii/dispoziţiilor legale.
Or, în cauză, este necontestat, că cele două acte criticate au fost emise pentru aplicarea în concret a dispoziţiilor Ordinului MAI nr. I/658 din 10 iunie 2011 privind reorganizarea Inspectoratului General pentru Situaţii de Urgenţă.
În ceea ce priveşte întinderea efectelor produse, actele administrative cu caracter normativ conţin reguli/norme cu caracter general, având aplicabilitate într-un număr nedefinit de situaţii, astfel că produc efecte juridice erga omnes faţă de un număr nedefinit de persoane, în timp ce actele administrative cu caracter individual urmăresc realizarea unor raporturi juridice într-o situaţie strict determinată şi produc efecte fie faţă de o singură persoană, fie faţă de un număr determinat sau determinabil de persoane.
În speţă, prin cele două acte anterior arătate a fost aprobată metodologia de selecţie a personalului, respectiv procedura de desfăşurare a examenului de departajare, pentru numirea în funcţie a personalului la nivelul unităţilor Inspectoratului General pentru Situaţii de Urgenţă; ca atare, este vorba despre un subiect de drept determinat.
Astfel, cele două acte sunt acte interne, privesc strict o anumită structură a Ministerului Administraţiei şi Internelor şi se adresează unui număr determinant de persoane, anume cele care lucrează în cadrul aparatului central şi unităţilor subordonate; numai aceste persoane sunt supuse reorganizării autorităţilor şi numai acestor funcţionari publici/personal contractual li se aplică metodologia de selecţie.
Iar actele administrative unilaterale cu caracter individual nu sunt supuse regimului publicării în M. Of. al României, după cum susţine recurentul.
Faţă de conţinutul concret şi caracterul specific, Metodologia privind organizarea şi desfăşurarea selecţiei personalului în vederea numirii în funcţie ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituţională la nivelul IGSU şi Procedura privind organizarea şi desfăşurarea examenului pentru departajare în vederea numirii în funcţie a personalului ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituţională la nivelul IGSU nu intră nici sub incidenţa dispoziţiilor art. 11 alin. (1) din O.G. nr. 88/2001, şi nici sub incidenţa dispoziţiilor Legii nr. 52/2003, aşa cum în mod corect a apreciat şi instanţa de fond.
În ceea ce priveşte recursul declarat de Ministerul Afacerilor Interne, instanţa urmează a-l respinge ca nefondat, în considerarea următoarelor argumente.
Ministerul Afacerilor Interne a fost parte la judecarea în fond a cauzei, fapt pentru care în mod corect şi legal a fost citat şi cu ocazia soluţionării dosarului având ca obiect excepţia de nelegalitate, avându-se în vedere dispoziţiile art. 4 alin. (2), teza I din Legea nr. 554/2004.
Pentru aceste considerente, neexistând motive pentru reformarea hotărârii instanţei de fond, în temeiul dispoziţiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ. şi art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, recursurile vor fi respinse ca nefondate.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursurile declarate de C.C.L. şi Ministerul Afacerilor Interne împotriva Sentinţei nr. 336 din 24 ianuarie 2013 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 17 octombrie 2013.
| ← ICCJ. Decizia nr. 6782/2013. Contencios. Suspendare executare... | ICCJ. Decizia nr. 6741/2013. Contencios → |
|---|
