ICCJ. Decizia nr. 3252/2014. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 3252/2014
Dosar nr. 189/43/2013
Şedinţa publică de la 16 septembrie 2014
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Cadrul procesual. Invocarea excepţiei de nelegalitate
Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a fost sesizată, de către Judecătoria Miercurea Ciuc, cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate a Adresei nr. 455/PC din 10 aprilie 2001, emisă de Preşedintele C.N.P.A.S., excepţie invocată de petentul N.I., în Dosarul penal nr. 1105/258/2010 al Judecătoriei Miercurea Ciuc, având ca obiect abuz în serviciu în formă calificată, excepţie formulată în contradictoriu cu pârâţii Casa Naţională de Pensii Publice, Parchetul de pe lângă Judecătoria Miercurea Ciuc, P.N., M.V.C. şi O.M.P.
2. Hotărârea primei instanţe asupra excepţiei de nelegalitate
Prin sentinţa civilă nr. 325 din 26 septembrie 2013, Curtea de Apel Târgu-Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins, ca neîntemeiate, excepţia necompetenţei materiale, excepţia necompetenţei teritoriale şi excepţia tardivităţii, invocate de către pârâta Casa Naţională de Pensii Publice.
Totodată, a admis excepţia de nelegalitate a Adresei nr. 455/PC din 10 aprilie 2001, emisă de Preşedintele C.N.P.A.S., invocată de petentul N.I., în Dosarul penal nr. 1105/258/2010 al Judecătoriei Miercurea Ciuc având ca obiect abuz în serviciu în formă calificată. În consecinţă, a fost constatată nelegalitatea Adresei nr. 455/ PC din 10 aprilie 2001, emisă de Preşedintele C.N.P.A.S. - Norme şi criterii în baza cărora se acordă bilete pentru tratament balnear al asiguraţilor.
Excepţia necompetenţei materiale a fost respinsă cu motivarea că Adresa nr. 455 a Preşedintelui C.N.P.A.S. - Norme şi criterii în baza cărora se acordă bilete pentru tratament balnear al asiguraţilor - are caracterul unui act administrativ de autoritate, emis în baza Legii nr. 19/2000, în scopul organizării executării legii menţionate, prin care se constată vocaţia unor categorii de persoane de a beneficia de bilete de tratament gratuite sau cu preţ redus, precum şi procedura de atribuire a biletelor de tratament, care, prin urmare, poate fi cenzurat pe calea excepţiei de nelegalitate.
Prima instanţă a mai arătat că actul administrativ a cărui nelegalitate se invocă a fost emis de Casa Naţională de Pensii şi Alte Drepturi de Asigurări Sociale, deci de către o autoritate publică centrală şi, conform criteriului emitentului actului, prevăzut de dispoziţiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, Curtea de apel este competentă material a soluţiona excepţia.
În ceea ce priveşte excepţia necompetenţei teritoriale, Curtea a reţinut că excepţia de nelegalitate ce formează obiectul prezentei cauze a fost invocată în Dosarul penal nr. 1105/258/2010, aflat pe rolul Judecătoriei Miercurea Ciuc, instanţă situată în circumscripţia Curţii de Apel Târgu Mureş.
Excepţia tardivităţii a fost respinsă prin raportare la dispoziţiile art. 4 alin. (1) teza 1 din Legea nr. 554/2004 (forma în vigoare la data invocării excepţiei de nelegalitate) ce prevăd că legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate, nefiind condiţionată, de parcurgerea unei proceduri prealabile.
În continuare, prima instanţă a apreciat că autoritatea C.N.PA.S. a fost competentă a emite Adresa nr. 455/PC din 10 aprilie 2001 cuprinzând normele şi criteriile în baza cărora se acordă bilete pentru tratament balnear al asiguraţilor în temeiul art. 117 alin. (5) din Legea pensiilor nr. 19/2000.
A reţinut că Adresa nr. 455/ PC din 10 aprilie 2001, emisă de Preşedintele C.N.P.A.S.,este un act administrativ normativ, în condiţiile în care prin acest act se stabilesc categoriile de persoane care beneficiază gratuit de bilete de tratament (respectiv, asiguraţii aflaţi în incapacitate temporară de muncă pe o perioadă mai mare de 90 de zile, pensionarii de invaliditate cărora li s-a stabilit de către organele de expertiză medicală program individual de recuperare, ş.a.), persoanele care beneficiază de biletele de tratament cu plata unei contribuţii (respectiv, asiguraţii care au avut în ultimele 12 luni concediu medical pe o durată între 30 şi 90 zile, concediul medical fiind acordat pentru afecţiunea pentru care se solicită biletul de tratament) precum şi procedura privind eliberarea biletelor de tratament gratuite sau cu preţ redus.
În consecinţă actul administrativ anterior menţionat prevede reglementări de principiu ce au o aplicabilitate generală şi repetată, se adresează unui număr nedeterminat de persoane, respectiv tuturor persoanelor îndreptăţite la gratuităţi sau reduceri la atribuirea biletelor de tratament şi, în consecinţă, produc efecte erga omnes.
Având în vedere caracterul normativ al Adresei nr. 455/PC din 10 aprilie 2001 emisă de Preşedintele C.N.P.A.S., instanţa a reţinut că această categorie de acte, în temeiul art. 10 din Legea nr. 24/2000 este supusă regimului de publicare în M. Of. al României, sub sancţiunea inexistenţei actului, iar, în cauză, actul administrativ normativ în discuţie nu a fost publicat conform exigenţelor legale.
Curtea a mai arătat că un alt motiv de nelegalitate a Adresei nr. 455/ PC din 10 aprilie 2001 este caracterul lacunar al normelor şi criteriilor de atribuire a biletelor de tratament, aspect recunoscut de către pârâtă prin adresa nr. 1228 din 29 mai 2008 (fila 48), prin care aceasta argumentează pe larg că normele şi criteriile menţionate s-au dovedit a fi incomplete sau chiar depăşite de realitate în anii imediat următori, respectiv 2002 şi 2003.
A mai reţinut instanţa de fond că nelegalitatea Adresei nr. 455/PC din 10 aprilie 2001 rezultă şi din faptul că aceasta recunoaşte dreptul la bilete de tratament gratuite unor categorii de persoane în temeiul unor legi abrogate (Legea nr. 73/1991, abrogată prin Legea nr. 19/2000, Decretul-lege nr. 70/1990, abrogat prin art. 198 din Legea nr. 19/2000, H.G. nr. 1289/1990, abrogată prin HG nr. 785/1997) sau se refuză dreptul unor persoane îndreptăţite la acest beneficiu în temeiul unor legi în vigoare (art. 5 lit. e) din O.U.G. nr. 105/1999 aprobată prin Legea nr. 189/2000, art. 109 alin. (2) şi art. 117 alin. (3) din Legea nr. 19/2000).
Cu toate că nu afectează validitatea actului administrativ, reprezentând un aspect ce ţine de punerea sa în aplicare, s-a mai reţinut că, deşi art. 117 alin. (5) din Legea pensiilor nr. 19/2000 impune obligativitatea aprobării anuale de către C.N.P.A.S. a criteriilor pe baza cărora se acordă biletele de tratament, anularea Adresei nr. 455/PC din 10 aprilie 2001 s-a dispus începând cu data de 01 iunie 2004, prin Decizia Preşedintelui C.N.P.A.S. nr. 182 din 01 iunie 2004 (fila 49), deci la circa 3 ani de la adoptare.
3. Motivele de recurs înfăţişate de recurenţii-pârâţi
Împotriva sentinţei civile nr. 325 din 26 septembrie 2013 au formulat recurs, în termenul legal, Casa Naţională de Pensii Publice şi Parchetul de pe lângă Judecătoria Miercurea Ciuc, solicitând modificarea acesteia în sensul respingerii excepţiei de nelegalitate.
3.1.Recursul promovat de recurenta Casa Naţională de Pensii Publice (C.N.P.P.).
Recurenta pârâtă C.N.P.P. a solicitat, în temeiul art. 304 pct. 8 şi pct. 9 C. proc. civ. admiterea recursului şi modificarea hotărârii primei instanţe în sensul respingerii ca inadmisibilă a excepţiei de nelegalitate a Adresei nr. 455/PC din 10 aprilie 2001, emisă de Preşedintele C.N.P.A.S., invocată de reclamantul intimat N.I., în esenţă, pe motiv că Adresa nr. 455/PC din 10 aprilie 2001, emisă de Preşedintele C.N.P.A.S. nu este un act administrativ de autoritate în sensul prevederilor Legii nr. 554/2004.
În acest sens recurenta-pârâtă a arătat că adresa în discuţie fiind doar un document intern ce nu conduce la modificarea sau stingerea unor drepturi deja obţinute, nu este de natură a-l prejudicia pe reclamantul - intimat în drepturile sale recunoscute de lege, astfel cum a apreciat prima instanţă.
În fine, recurenta-pârâtă a indicat că, independent de aspectele dezvoltate în sensul reţinerii inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate invocată, hotărârea primei instanţe este criticabilă întrucât, în examinarea legalităţii actului atacat, au fost reţinute şi analizate critici de nelegalitate care nu sunt evidente şi care, ar fi presupus, oricum, administrarea unor probe pe fondul cauzei, ceea ce excede evident obiectului prezentei acţiuni.
3.2. Recursul promovat de recurentul Parchetul de pe lângă Judecătoria Miercurea Ciuc
La rândul său, recurentul-pârât Parchetul de pe lângă Judecătoria Miercurea Ciuc a susţinut prin motivele de recurs dezvoltate că în mod nelegal a apreciat şi reţinut prima instanţă caracterul de act normativ al Adresei nr. 455/2001 în ciuda faptului că, prin conţinutul său, respectiva adresă nu îndeplinea cerinţele legale pentru a fi calificată ca fiind un act administrativ.
A mai arătat recurentul că, de altfel, aspectele reţinute de prima instanţă în constatarea nelegalităţii adresei nr. 455/2001, emisă de Preşedintele C.N.P.A.S. nu pot fi apreciate ca motive evidente de nelegalitate astfel că şi sub acest aspect hotărârea atacată este netemeinică şi nelegală.
4. Soluţia şi considerentele instanţei de control judiciar
Analizând hotărârea primei instanţe în raport de criticile celor doi recurenţi, ce pot fi circumscrise motivului de recurs reglementat de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., faţă de prevederile legale incidente cauzei dar şi sub toate aspectele, conform art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursurile sunt fondate, în limita şi pentru considerentele expuse în continuare.
Cu titlu prealabil, Înalta Curte arată că dată fiind similitudinea criticilor aduse de cele două recurente le va analiza grupat, răspunzându-le prin considerente comune.
Expunerea rezumativă a considerentelor hotărârii primei instanţe, ce formează obiectul recursurilor de faţă, relevă că instanţa de fond, în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, republicată, a fost învestită cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate a Adresei nr. 455/PC din 10 aprilie 2001, emisă de Preşedintele C.N.P.A.S. - Norme şi criterii în baza cărora se acordă bilete pentru tratament balnear al asiguraţilor, invocată de reclamantul-intimat N.I. într-un dosar penal aflat pe rolul Judecătoriei Miercurea Ciuc.
Raportat la considerentele şi argumentele înfăţişate de prima instanţă, atât cu privire la soluţia dată asupra excepţiilor de necompetenţă materială, teritorială şi de tardivitate invocate de recurenta-pârâtă C.N.P.P., cât şi cu referire la soluţionarea excepţiei de nelegalitate invocată, Înalta Curte constată că nu sunt întemeiate criticile celor două recurente-pârâte vizând natura juridică a Adresei nr. 455/PC din 10 aprilie 2001 emisă de Preşedintele C.N.P.A.S.
Calificarea dată de prima instanţă documentului a cărui nelegalitate a fost invocată respectiv aceea de act administrativ normativ, apare ca fiind corectă, raportat la prevederile art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, republicată, actul fiind emis în temeiul art. 117 alin. (5) din Legea pensiilor nr. 19/2000, în vederea stabilirii categoriilor de persoane care beneficiază gratuit sau cu preţ redus de bilete de tratament şi a procedurii de eliberare a unor astfel de bilete, fiind în mod evident generate efecte juridice prin conţinutul reglementării.
Drept urmare, în mod justificat prima instanţă a apreciat că adresa în discuţie poate forma obiectul verificării pe calea excepţiei de nelegalitate potrivit art. 4 din Legea nr. 554/2004.
Înalta Curte constată totodată că sunt fondate criticile recurentelor cu referire la aspectele analizate de prima instanţă ca fiind apte de a atrage nelegalitatea actului administrativ atacat de reclamantul intimat.
În esenţă, prima instanţă a identificat trei motive în raport de care a stabilit nelegalitatea Adresei nr. 455/PC din 10 aprilie 2001.
Un prim motiv a vizat nepublicarea adresei în discuţie în M. Of. al României, sancţionată în opinia instanţei de fond cu inexistenţa actului. În opinia primei instanţe nepublicarea actului atrage automat nelegalitatea acestuia.
În ceea ce priveşte inexistenţa actului administrativ ca urmare a nepublicării acestuia, contrar celor reţinute de judecătorul fondului şi în acord cu jurisprudenţa sa în această materie, Înalta Curte arată că pe calea procedurii reglementate de art. 4 din Legea nr. 554/2004, republicată, instanţa cercetează numai legalitatea actului administrativ, în sensul verificării condiţiilor şi conformităţii acestuia cu actul normativ cu forţă juridică superioară, în baza căruia a fost emis.
Inexistenţa actului administrativ este sancţiunea care constă în lipsirea de efecte juridice a actelor pentru care nu au fost respectate formele de publicitate prevăzute de lege pentru respectiva categorie de acte. Publicarea este o operaţiune administrativă ulterioară emiterii actului a cărei neîndeplinire afectează opozabilitatea iar nu însăşi valabilitatea acestuia.
Rezultă aşadar că inexistenţa actului administrativ şi respectiv nelegalitatea actului administrativ sunt instituţii cu configuraţie juridică distinctă, ce intervin şi se aplică în situaţii diferite şi care nu se condiţionează reciproc, astfel că nu poate fi primită concluzia instanţei de fond în sensul că nepublicarea actului ar antrena, de plano, şi nelegalitatea respectivului act.
Un alt motiv de nelegalitate examinat de prima instanţă, chiar în lipsa invocării acestuia de către reclamantul-intimat, a vizat pretinsul caracter lacunar al normelor şi criteriilor de atribuire a biletelor de tratament. Acest motiv a fost dedus şi din întâmpinarea pârâtei recurente în cuprinsul căreia s-a susţinut necesitatea completării şi amendării normelor şi criteriilor în anii ce au urmat adoptării Adresei nr. 455/PC din 10 aprilie 2001.
În opinia Înaltei Curţi nici acest motiv nu constituie un aspect de nelegalitate a actului –adresă în discuţie, fiind în mod evident o problemă de aplicare şi respectiv de interpretare a reglementării şi nicidecum de lipsă a conformităţii actului administrativ cu actul normativ în baza căruia a fost emis.
Pentru aceleaşi argumente Înalta Curte reţine că nici împrejurarea că Adresa nr. 455/PC din 10 aprilie 2001 recunoaşte dreptul la bilete de tratament gratuite unor categorii de persoane în temeiul unor legi abrogate nu este de natură a atrage nelegalitatea reglementării, fiind tot un aspect ce ţine de punerea efectivă în aplicare a respectivelor prevederi.
Concluzionând în sensul că niciunul dintre aspectele examinate şi reţinute de prima instanţă nu constituie motive de nelegalitate a actului administrativ atacat, Înalta Curte urmează ca în temeiul art. 312 alin. (1) cu referire la art. 304 pct. 9 C. proc. civ., combinat cu prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004, republicată, să admită recursurile promovate în cauză şi să modifice în parte sentinţa atacată în sensul respingerii ca neîntemeiată a excepţiei de nelegalitate invocată.
Vor fi menţinute dezlegările date de prima instanţă, prin aceeaşi sentinţă, asupra excepţiilor invocate în cauză, apreciate ca fiind deopotrivă legale şi întemeiate şi care de altfel, nu au fost combătute nici prin recursurile declarate.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursurile declarate de pârâţii Casa Naţională de Pensii Publice şi Parchetul de pe lângă Judecătoria Miercurea Ciuc împotriva sentinţei civile nr. 325 din 26 septembrie 2013 a Curţii de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă de contencios administrativ şi fiscal.
Modifică în parte sentinţa recurată, în sensul că respinge excepţia de nelegalitate a adresei nr. 455/PC din 10 aprilie 2001, emisă de Preşedintele C.N.P.A.S., ca nefondată.
Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei recurate.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 16 septembrie 2014.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3241/2014. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 3266/2014. Contencios → |
|---|
