ICCJ. Decizia nr. 3572/2011. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M A N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 3572/2011
Dosar nr. 1417/36/2010
Şedinţa publică de la 21 iunie 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin cererea înregistrată pe rolul Judecătoriei Mangalia, reclamanta SC T.H.R. SA, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Turismului - Direcţia Generală Control şi Autorizare pentru Turism, a solicitat, în principal, constatarea nulităţii absolute a procesului verbal de contravenţie din 01 iunie 2010, iar în subsidiar, înlocuirea sancţiunii amenzii contravenţionale aplicate cu sancţiunea avertismentului.
Societatea reclamantă a invocat excepţia de nelegalitate a art. 7 alin. (2), a art. 10 lit. h) şi a art. 11 lit. f) din H.G. nr. 709/2009, susţinând că dispoziţiile menţionate reprezintă o încălcare gravă a dreptului la proprietate privată şi la libertate economică, drepturi prevăzute şi ocrotite de art. 44 alin. (2), art. 45 şi art. 52 din Constituţia României, dar şi a prevederilor Legii nr. 31/1990 ce guvernează constituirea şi funcţionarea societăţilor comerciale cu răspundere limitată.
Prin încheierea din data de 01 octombrie 2010, Judecătoria Mangalia, a admis cererea de sesizare a instanţei de contencios administrativ formulată de către reclamanta SC T.H.R. SA şi a dispus sesizarea Curţii de Apel Constanţa cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate a dispoziţiilor art. 7 alin. (2), ale art. 10 lit. h) şi ale art. 11 lit. f) din H.G. nr. 709 din 10 iunie 2009 privind clasificarea structurilor de primire turistică.
În faţa Curţii de Apel Constanţa, prin întâmpinările formulate, pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Turismului a solicitat respingerea excepţiei de nelegalitate, în principal, ca inadmisibilă şi în subsidiar, ca nefondată, iar pârâtul Guvernul României a susţinut netemeinicia excepţiei invocate de către reclamantă.
Prin sentinţa civilă nr. 122/CA din 14 aprilie 2011, Curtea de Apel Constanţa, secţia comercială, maritimă şi fluvială, contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia inadmisibilităţii invocată de pârâţi şi a respins excepţia de nelegalitate formulată de către reclamanta SC T.H.R. SA, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Dezvoltării Regionale şi Turismului - Direcţia Generală Control şi Autorizare pentru Turism şi Guvernul României, ca nefondată.
Pentru a pronunţa această soluţie, Curtea de Apel a reţinut, în esenţă, următoarele:
În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii invocată de către autorităţile pârâte, instanţa a constatat faptul că încheierea de sesizare a instanţei de contencios administrativ nu este supusă niciunei căi de atac, fiind deci irevocabilă şi, pe cale de consecinţă, instanţa de contencios administrativ este obligată să se pronunţe pe fondul excepţiei aflată în discuţie, neavând competenţa de a cerceta legătura existentă între fondul cauzei şi actul administrativ contestat în procedura reglementată de art. 4 din Legea nr. 554/2004.
Referitor la excepţia tardivităţii, Curtea a reţinut că dispoziţiile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 nu sunt incidente în cazul excepţiei de nelegalitate, acestea vizând numai acţiunile directe prin care se solicită anularea unui act administrativ, a unui contract administrativ, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate.
Examinând fondul excepţiei de nelegalitate a actului administrativ unilateral cu caracter normativ, Curtea de Apel Constanţa a reţinut faptul că, în scopul protecţiei turiştilor, serviciile de cazare şi alimentaţie publică se asigură numai în structuri de primire turistice clasificate, sens în care operatorul economic, proprietar sau administrator de structuri de primire turistice, solicită Ministerului Turismului clasificarea acestora cu minimum 30 de zile înainte de darea lor în folosinţă.
Analizând cadrul legal incident, respectiv prevederile art. 7 alin. (2), ale art. 10 lit. h) şi ale art. 11 lit. f) din H.G. nr. 709 din 10 iunie 2009, Curtea a constatat existenţa, în sarcina operatorilor economici care administrează structuri de primire turistică clasificate de pe litoralul românesc, a obligaţiei de a asigura funcţionarea structurilor de primire turistică cu funcţiuni de cazare şi a celor de alimentaţie publică pe toată perioada sezonului turistic estival, respectiv în perioada 1 mai-30 septembrie a fiecărui an, în caz contrar, fiind antrenată răspunderea contravenţională.
Instanţa a apreciat că instituirea acestei obligaţii nu este de natură a atrage nelegalitatea dispoziţiilor precizate de către reclamantă, deoarece stabilirea unei perioade minime denumită perioadă de sezon turistic estival în care operatorul să-şi desfăşoare activitatea nu echivalează cu o imixtiune în modul de funcţionare al unei societăţi comerciale de tip privat şi nu afectează accesul liber la desfăşurarea activităţilor economice şi libera iniţiativă, o astfel de obligaţie decurgând din chiar obiectul de activitate al agentului economic care a solicitat şi obţinut un certificat de clasificare al respectivei structuri.
De asemenea, instanţa a apreciat ca fiind legală şi reglementarea, prin art. 11 din H.G. nr. 709/2009, a sancţiunii pentru neîndeplinirea de către operatorii economici a unei obligaţii prevăzute de lege.
Împotriva sentinţei civile nr. 122/CA din 14 aprilie 2011 a Curţii de Apel Constanţa, secţia comercială, maritimă şi fluvială, contencios administrativ şi fiscal, considerată nelegală şi netemeinică, a declarat recurs în termenul legal reclamanta SC T.H.R. SA, invocând în drept dispoziţiile art. 3041 din C. proc. civ..
În motivarea recursului, reclamanta a arătat, în esenţă, următoarele:
Excepţia de nelegalitate invocată privea art. 7 alin. (2) din H.G. nr. 709/2009, dar ulterior acest act normativ a fost abrogat prin H.G. nr. 1267/2010, însă noua reglementare menţine întocmai prevederile anterioare a căror nulitate a fost solicitată.
Astfel, art. 7 alin. (2) din H.G. nr. 709/2009 a devenit art. 8 alin. (2) din H.G. nr. 1267/2010, actuala formulare fiind: „Operatorii economici proprietari şi/sau administratori ai structurilor de primire turistice clasificate de pe litoralul românesc au obligaţia să asigure funcţionarea acestora pe toată perioada sezonului turistic estival, respectiv perioada 1 mai-30 septembrie a fiecărui an.”
Prin urmare, faţă de această modificare, solicită să se ia act că înţelege să susţină excepţia de nelegalitate a prevederilor art. 8 alin. (2) din H.G. nr. 1267/2010.
Este nelegală dispoziţia potrivit căreia agenţii economici de pe litoral sunt obligaţi să deschidă unităţile clasificate de cazare şi alimentaţie publică începând cu 1 mai şi să le menţină deschise până la 30 septembrie, întrucât prin această dispoziţie statul intervine brutal în afacerile private ale operatorilor din turism.
SC T.H.R. SA Mangalia deţine în proprietate şi administrare directă 54 de unităţi clasificate de alimentaţie publică şi cazare în judeţul Constanţa, iar faptul că este obligată să deschidă toate aceste unităţi la data de 1 mai 2010, indiferent de cererea de pe piaţă, indiferent de existenţa sau inexistenţa unor contracte cu agenţiile de turism, indiferent de condiţiile economice şi indiferent de capacitatea financiară de a pregăti unităţile respective pentru sezonul estival, îi aduce acestei societăţi comerciale grave prejudicii materiale.
Art. 8 alin. (2) din H.G. nr. 1267/2010 încalcă următoarele dispoziţii din Constituţia României: art. 44 alin. (2) , art. 45, art. 135 alin. (1) şi (2) şi art. 53 alin. (1).
Reclamanta are dreptul de a-şi utiliza proprietatea conform deciziilor organelor sale de conducere. Autoritatea pentru Valorificarea Activelor Statului, ca reprezentant al statului deţine doar 0,01 % din capitalul social, însă dreptul de a exploata activele aflate în proprietate privată conform propriilor decizii este limitat printr-o prevedere care stabileşte momentul la care societatea are obligaţia să exploateze bunurile şi perioada în care trebuie să-şi desfăşoare activitatea.
O astfel de obligaţie nu are nici o susţinere constituţională, nefiind incidentă nici una din situaţiile prevăzute în art. 53 din Constituţie, care să permită restrângerea drepturilor şi libertăţilor.
Dintr-o altă perspectivă, este de observat că prin aceleaşi prevederi se creează o discriminare în rândul hotelierilor, motivat de faptul că cei aflaţi în restul ţării au libertatea recunoscută de a închide/deschide unităţile atunci când consideră necesar, conform propriilor planuri de marketing .
Curtea de Apel Constanţa a apreciat în mod nefondat asupra excepţiei de nelegalitate. Argumentul că obligaţia de a deschide/închide unităţile turistice la o anumită dată este legată de obţinerea certificatului de clasificare, nu este în concordanţă cu litera şi spiritul legii, fiind o interpretare absolut incorectă şi trunchiată a normelor în discuţie. Certificatul de clasificare reprezintă condiţia sine qua non pentru exploatarea unui hotel/restaurant, permiţând desfăşurarea activităţii în limitele perioadei de valabilitate a certificatului. Aşadar, în perioada respectivă proprietarul/administratorul este liber să utilizeze imobilul conform deciziei asociaţilor/acţionarilor săi, persoane juridice sau fizice. Cu toate acestea, în cazul unităţilor de pe litoral, ministerul a impus o perioadă în care proprietarul este obligat să-şi exploateze unităţile, independent de orice situaţie în care s-ar afla şi care nu i-ar permite deschiderea unităţilor exact la data de 1 mai.
Procedând în acest mod, se creează o discriminare de netăgăduit între operatorii economici aflaţi în situaţii identice, a căror activitate este reglementată de aceleaşi ace normative şi care, implicit, au aceleaşi drepturi şi obligaţii, discriminare generată doar de amplasarea unităţilor hoteliere.
Curtea de Apel Constanţa a apreciat, de asemenea, că obligaţia de a exploata unităţile turistice în perioada respectivă este legală, întrucât ea decurge din chiar obiectul de activitate al agentului economic. Obiectul de activitate al operatorilor de pe litoral este identic cu cel al operatorilor din alte zone - prestarea serviciilor turistice - astfel că nu există nici un motiv legal pentru a se face astfel de diferenţieri, aşa încât anumiţi prestatori din turism să-şi administreze liber unităţile, iar alţii (de pe litoral) să le deschidă atunci când decide intimatul.
Curtea de Apel Constanţa a folosit în argumentare expresia „sezon estival”, perioadă determinată de către intimat în intervalul 1 mai-30 septembrie, care este însă o expresie uzuală, nedefinită prin lege.
Curtea de Apel Constanţa a mai reţinut că obligaţia de a exploata unităţile turistice în perioada 1 mai-30 septembrie este legală în condiţiile în care este vorba de staţiuni turistice de interes naţional, în scopul protecţiei turiştilor, motivare bazată pe redarea trunchiată a unor texte din H.G. nr. 709/2009. Or, litoralul nu este singura zonă turistică de interes naţional din România, iar protecţia turiştilor nu este asigurată în hoteluri deschise cu forţa care nu au putut fi pregătite corespunzător din cauza condiţiilor meteorologice.
Recursul este nefondat.
Înalta Curte constată că reclamanta nu a formulat critici ale sentinţei atacate în privinţa modului în care aceasta a tranşat problema conformităţii H.G. nr. 709/2009 cu normele cu putere de lege în privinţa cărora aceasta susţinea că actul administrativ normativ în discuţie se află în conflict, ci a arătat în termeni categorici că înţelege să susţină excepţia de nelegalitate a prevederilor art. 8 alin. (2) din H.G. nr. 1267/2010, în condiţiile în care H.G. nr. 709/2009 a fost abrogat.
Cererea recurentei nu poate fi primită pentru motivele arătate în continuare:
Controlul indirect al actelor administrative pe calea excepţiei de nelegalitate este consacrat în art. 4 din Legea nr. 554/2004. În termenii art. 4 alin. (1) din acest act normativ, examinarea legalităţii unui act infralegislativ, pe cale incidentală, este formulată astfel: „Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. În acest caz, instanţa, constatând că de actul administrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanţa de contencios administrativ competentă şi suspendă cauza; încheierea de sesizare a instanţei de contencios administrativ nu este supusă niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacată odată cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia de nelegalitate este instanţa de contencios administrativ competentă să o soluţioneze şi nici atunci când excepţia de nelegalitate a fost invocată în cauze penale”.
Aşadar, textul legal precitat reglementează o tehnică juridică prin care o parte într-un proces, căreia i se opune un act administrativ pe care îl consideră nelegal, poate cere ca instanţa de contencios să verifice legalitatea actului. În situaţia în care actul este declarat nelegal, acesta devine inopozabil părţii împotriva căreia a fost invocat. Admiterea excepţiei de nelegalitate are drept consecinţă blocarea efectelor actului administrativ contestat, fără însă a-i afecta validitatea. Cu alte cuvinte, actul în discuţie deşi valid, odată ce a fost declarat nelegal rămâne inoperant în cadrul litigiului respectiv.
Faţă de cele ce preced, rezultă că exercitarea controlului judecătoresc al unui act infralegislativ, pe cale incidentală, este posibil în baza art. 4 din Legea nr. 554/2004 numai la sesizarea judecătorului în faţa căruia a fost invocată excepţia de nelegalitate. În speţă, instanţa în faţa căreia s-a invocat excepţia de nelegalitate este Judecătoria Mangalia, care a procedat, potrivit textului legal precitat, la sesizarea Curţii de Apel Constanţa ca instanţă de fond în contencios administrativ, competentă să se pronunţe asupra legalităţii prevederilor art. 7 alin. (2) din H.G. nr. 709/2009.
După cum este de observat, în faţa Judecătoriei Mangalia, în Dosarul nr. 2445/254/2010, nu s-a indicat excepţia de nelegalitate a prevederilor art. 8 alin. (2) din H.G. nr. 1267/2010.
Controlul judecătoresc asupra legalităţii art. 8 alin. (2) din H.G. nr. 1267/2010, pe cale incidentală, astfel cum a solicitat în recursul său reclamanta SC T.H.R. SA Mangalia nu poate fi realizat de instanţa de control judiciar a sentinţei civile nr. 122/CA din 14 aprilie 2011 a Curţii de Apel Constanţa, secţia comercială, maritimă şi fluvială, contencios administrativ şi fiscal, învestită să se pronunţe asupra modului în care instanţa de fond a soluţionat excepţia de nelegalitate a unui alt act administrativ normativ, H.G. nr. 709/2009. Astfel, nici chiar în ipoteza în care H.G. nr. 1267/2010 a preluat ad literam dispoziţiile cuprinse în H.G. nr. 709/2009, instanţa de recurs nu se poate pronunţa asupra legalităţii prevederilor H.G. nr. 1267/2010 întrucât nu este legal sesizată cu o astfel de excepţie de nelegalitate.
Având în vedere că reclamanta a arătat în termeni neechivoci că înţelege să susţină excepţia de nelegalitate a prevederilor art. 8 alin. (2) din H.G. nr. 1267/2010, în raport de cele de mai sus, chiar dacă a formulat critici împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond, acestea urmează a nu mai fi examinate pentru că recursul reclamantei nu vizează modul în care prima instanţă a soluţionat excepţia de nelegalitate a prevederilor art. 7 alin. (2) din H.G. nr. 709/2009, ci susţin argumentaţia acesteia în favoarea demonstrării nelegalităţii unui alt act administrativ, H.G. nr. 1267/2010, a cărui control judecătoresc pe cale incidentală nu a fost solicitat în condiţiile prescrise în art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.
Faţă de cele ce preced, Înalta Curte, potrivit art. 312 alin. (1) C. proc. civ., va respinge ca nefondat recursul declarat de reclamantă.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de SC T.H.R. SA Mangalia împotriva sentinţei civile nr. 122/CA din 14 aprilie 2011 a Curţii de Apel Constanţa, secţia comercială, maritimă şi fluvială, contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 21 iunie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4653/2011. Contencios. Alte cereri. Recurs | ICCJ. Decizia nr. 4634/2011. Contencios → |
|---|
