ARTICOLUL 21 Accesul liber la justiţie Dispoziţii comune

CONSIDERAŢII CRITICE CU PRIVIRE LA CARACTERUL ABSOLUT ATRIBUIT DREPTULUI LA LIBER ACCES LA JUSTIŢIE DE LEGEA DE REVIZUIRE A CONSTITUŢIEI DIN 21 NOIEMBRIE 2003

În strădaniile, ce se fac, în vederea pregătirii intrării României în comunitatea europeană, sarcinile care revin juriştilor noştri sunt covârşitoare. Ei sunt chemaţi nu numai să pună de acord o legislaţie perimată cu reglementările juridice care formează aşa-numitul acquis comunitar, ci şi să găsească soluţiile cele mai potrivite pentru a se ajunge, cu suferinţe sociale minime, la transformarea unei economii planificate centralizat,

Citește mai mult

într-o economie de piaţă viabilă. Ei trebuie să fie animaţi atât de hotărârea fermă de a arunca la coşul cu vechituri al istoriei concepte şi concepţii, devenite o obişnuinţă în practica lor de până acum, dar depăşite de recentele transformări economice, sociale şi politice, cât şi de a-şi însuşi o nouă mentalitate şi o altă disciplină de gândire.

După cum este şi firesc, îndeplinirea unor sarcini atât de complexe nu este lipsită de riscuri. în dificilul drum ce urmează să fie străbătut, receptarea unor instituţii juridice ale democraţiilor moderne poate fi rezultatul unui avânt necontrolat, condamnat să le atribuie o valoare absolută şi, ca urmare, să facă abstracţie de circumstanţierile, care le limitează aplicabilitatea în ţările de origine. Tot atât de riscantă este tendinţa de a da uitării sau de a supune unor reforme pripite instituţii juridice puternic înrădăcinate în conştiinţa colectivă a poporului nostru, dovedite eficiente şi adaptate realităţilor ţării printr-o lungă practică, şi de a le înlocui, dintr-un spirit de imitaţie nejustificat, cu altele, care nu se încadrează în sistemul de ansamblu al dreptului nostru şi sunt străine de specificul realităţilor sociale ale ţării noastre.

Aceste riscuri se evidenţiază cu prisosinţă în modul în care atât Constituţia din 1991 în forma ei iniţială, cât şi Legea de revizuire a Constituţiei din 21 noiembrie 2003 au reglementat dreptul de liber acces la justiţie.

Este incontestabil că prevederile acestor două acte normative au răspuns nevoii de a se consacra la nivelul reglementărilor constituţionale un drept fundamental individual proclamat de Declaraţia universală a drepturilor omului (art. 8), de Pactul Internaţional cu privire la drepturile civile şi politice, ratificat de România la data de 20 noiembrie 1944 (art. 2, pct. 3) şi Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, ratificată de Parlamentul României prin Legea nr. 30 din 18 mai 1944 (aii. 6).

Acest ultim document internaţional, al cărui text este cel mai strâns legat de demersurile desfăşurate de Guvernul nostru în vederea intrării în Comunitatea europeană, prevede următoarele în punctul 1 al articolului lui 6:

“Orice persoană are dreptul la judecarea în mod echitabil, în mod public şi într-un termen rezonabil a cauzei sale, de către o instanţă independentă şi imparţială, instituită de lege,

care va hotărî fie asupra încălcării drepturilor şi obligaţiilor sale cu caracter civil, fie asupra temeiniciei oricărei acuzaţii în materie penală îndreptată împotriva sa. Hotărârea trebuie să fie pronunţată în mod public, dar accesul în sala de şedinţe poate fi interzis presei şi publicului pe întreaga durată a procesului sau a unei părţi a acestuia în interesul moralităţii, al ordinii publice ori al securităţii naţionale, într-o societate democratică, atunci când interesele minorilor sau protecţia vieţii private a părţilor în proces o impun, sau în măsura considerată de instanţă absolut necesară atunci când, în împrejurări speciale, publicitatea ar putea fi de natură să aducă atingere intereselor lor în justiţie”.

După cum se vede, consacrarea de către Convenţie a liberului acces la justiţie este supusă încă din primul moment la două limitări.

a) O primă limitare este cea în temeiul căreia liberul acces la justiţie este garantat numai în domeniul dreptului civil.

în legătură cu această limitare, trebuie să se observe însă că, în contextul ei, noţiunea de drept civil este utilizată într-un sens foarte larg, care cuprinde întregul drept privat şi chiar acţiunile în contencios administrativ, dacă legislaţia internă încredinţează soluţionarea lor instanţelor judecătoreşti. Cu alte cuvinte, numai în materia dreptului privat considerat în general şi a dreptului administrativ, orice persoană este liberă să supună instanţelor judecătoreşti competente pretenţiile sale, fie ele fondate sau nu. în schimb, în materie penală, tot ceea ce se garantează persoanei este dreptul de apărare faţă de acuzaţia ce i se aduce, dar nu cel de a pune în mişcare acţiunea penală, acest ultim drept fiind, cu unele excepţii, monopolul ministerului public. Ce-i drept, în ţara noastră, prin modificarea Codului de procedură penală intervenită la 1 iulie 2003 (Legea nr. 281/2003) s-a prevăzut: „După respingerea plângerii făcute conform art. 275-278 împotriva rezoluţiei de neîncepere a urmăririi penale sau a ordonanţei ori, după caz, a rezoluţiei de clasare, de scoatere de sub urmărire penală sau de încetare a urmăririi penale, dată de procuror, persoana interesată, precum şi orice alte persoane ale căror interese legitime sunt vătămate pot face plângere în termen de 20 de zile de la data comunicării de către procuror a modului de rezolvare, potrivit art. 277 şi 278, la instanţa căreia i-ar reveni, potrivit legii, competenţa să judece cauza în primă instanţă”. După cum se vede din textul acestui articol, persoana interesată poate ataca rezoluţia de neîncepere a urmăririi penale, ordonanţa (rezoluţia) de clasare, de scoatere de sub urmărire penală sau de încetare a urmăririi penale la instanţa competentă, care, admiţând această plângere, va putea dispune ca procurorul să înceapă urmărirea penală. Prin urmare, în temeiul acestui articol, nu partea vătămată este îndreptăţită să deschidă acţiunea penală, ci această sarcină îi va reveni tot procurorului, ceea ce înseamnă că nici în această ipoteză sesizarea instanţei judecătoreşti nu este lăsată la discreţia părţii interesate, ci ea are loc prin actul procurorului, care se conformă unei hotărâri judecătoreşti. Prin noul articol al Codului de procedură penală nu se poate spune, de aceea, că s-a adus atingere principiului că, în dreptul nostru, acţiunea penală nu poate fi pornită la plângerea părţii vătămate decât în cazurile expres prevăzute de lege ca excepţii de la monopolul în această materie a Ministerului public.

b) A doua limitare adusă de Convenţia europeană a drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale liberului acces la justiţie se referă la înseşi valorile sociale, care pot fi protejate prin intermediul dreptului de liber acces la justiţie. într-adevăr, în conformitate cu art. 6(1) din această Convenţie, ceea ce poate fi valorificat prin intermediul dreptului de liber acces la justiţie sunt drepturile şi obligaţiile civile (sintagmă care, aşa cum am arătat jmai sus, trebuie considerată că cuprinde toate drepturile şi obligaţiile stabilite prin reguli aii dreptului privat şi, atunci când contenciosul administrativ este încredinţat instanţelor judecătoreşti, şi ale dreptului administrativ), această garanţie nemaioperând pentru protejarea simplelor interese, fie ele chiar legitime, ale persoanelor.

încercând să consacre dreptul de liber acces la justiţie în însuşi textul ei, Constituţia României, atât în forma ei iniţială, cât şi în cea revizuită în 18 septembrie 2003, l-a absolutizat în formulări foarte generale, în care circumstanţele destinate, potrivit Convenţiei europene pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, să-i delimiteze câmpul de aplicaţie, dispar pur şi simplu, iar sfera lui de acţiune este lărgită dincolo de ceea ce revine în mod obişnuit competenţei instanţelor judecătoreşti. într-adevăr, aşa cum a arătat V.M. Ciobanu, “prima dintre condiţiile de exerciţiu ale acţiunii este aceea de a afirma existenţa unui drept subiectiv civil ce se cere a fi protejat”; valorificarea în justiţie a unui simplu interes, chiar legitim, nefiind posibilă decât atunci când însăşi legea instituie o acţiune în scopul protejării lui. Mai mult, chiar un interes general poate fi valorificat de orice persoană în justiţie dacă legea instituie o cale procedurală în acest sens, iar, în mod cu totul excepţional, nu este exclus să fie întâlnite acţiuni în justiţie date tot prin lege la îndemâna unor subiecţi de drept fără ca ei să fie obligaţi să invoce vreun interes oarecare. în toate aceste cazuri, instanţa judecătorească nu va putea pronunţa o hotărâre decât dacă în faţa ei partea invocă fie un drept subiectiv, fie un interes, dacă acesta din urmă este protejat de lege printr-o acţiune în justiţie. Regula, potrivit căreia instanţele judecătoreşti se pot pronunţa numai dacă sunt sesizate pentru valorificarea unor drepturi subiective sau a unor interese special protejate de lege printr-o acţiune în justiţie, a fost general acceptată în practica judiciară a ţării noastre, ca urmare a faptului că, prin însăşi raţiunea de existenţă a ei, justiţia nu este organizată pentru a da soluţii platonice sau pentru a prilejui dezbateri teoretice, nici pentru a lichida toate conflictele posibile dintre indivizi şi autorităţile publice. Funcţia justiţiei este de a tranşa litigii juridice, adică situaţii în care o parte susţine în contradictoriu cu o alta că un drept al ei a fost încălcat sau că iegea a fost nesocotită prin vătămarea unui interes ocrotit de lege, astfel încât, prin hotărârea judecătorească, pacea socială să fie definitiv restabilită.

După cum se vede, pentru a se evita orice controverse posibile, ar fi fost necesar ca, în art. 21 al Constituţiei, să se specifice că liberul acces la justiţie este garantat numai pentru acele interese legitime, care sunt ocrotite de lege printr-o acţiune în justiţie.

Aceste consideraţii critice privitoare la formularea art. 21 din Constituţie apar justificate cu atât mai mult dacă se iau în considerare tendinţele manifestate în doctrină şi chiar în practica judiciară, de a se interpreta noţiunea de „interese legitime”, utilizată de art. 21 al Constituţiei, în sensul că ea desemnează atât interesele personale, cât şi cele publice. Ne referim aici în special la punctul de vedere avansat de prof. A. Iorgovan, care, animat de statornica preocupare, pe deplin justificată de altfel, de a fi stârpite din rădăcini orice eventuale abuzuri ale administraţiei publice, crede că „interesul legitim”, de care vorbeşte art. 21 al Constituţiei, poate fi atât personal, cât şi public, „fundamentul constituţional al interesului public reprezentându-l dispoziţiile Constituţiei privitoare la îndatoririle fundamentale ale cetăţeanului româri'. Plecând de la această interpretare, în monumentalul său tratat de drept administrativ, autorul citat consideră apoi că, invocând un interes public, orice persoană, fie ea fizică sau juridică, şi, prin urmare, şi un partid politic au dreptul de a ataca în contenciosul administrativ „acte administrative normative, inclusiv hotărâri de Guvern, prin invocarea interesului legitim public sau colectiv".

O asemenea interpretare a noţiunii de „interese legitime” nu ţine seama de faptul că, în statul democratic modern, numai autorităţile publice alese prin vot liber exprimat şi cele direct responsabile în faţa acestora sunt abilitate să decidă care este interesul public şi să adopte măsurile cele mai potrivite pentru a-l satisface. în hotărârile lor instanţele judecătoreşti nu sunt chemate să identifice care este interesul public şi să aleagă soluţia cea mai corespunzătoare lui, ci ele trebuie să urmărească aplicarea cu stricteţe a legilor, ale căror norme sunt singurele în măsură să dea expresie interesului public. Situaţia care s-ar crea dacă punctul de vedere discutat în acest loc ar fi acceptat ar fi asemănătoare cu cea existentă la noi în ţară într-o anumită perioadă a regimului comunist, când procuraturii i s-a conferit atribuţia de a exercita supravegherea generală a legalităţii aşa-zise socialiste, de data aceasta însă supravegherea respectării legilor în interes public fiind încredinţată fiecărei persoane fizice sau juridice luate în parte, înzestrată cu dreptul de a sesiza instanţele judecătoreşti competente să anuleze şi, cu titlu provizoriu, să suspende, efectele juridice ale oricărei măsuri administrative, chiar dacă aceasta nu i-a vătămat un drept subiectiv sau un interes personal, ci a adus atingere exclusiv unui interes public. De altfel, punctul de vedere discutat în acest loc contravine şi dispoziţiilor art. 52 din Constituţia României revizuită, care, atunci când reglementează acţiunea în contencios administrativ, o rezervă persoanei vătămate într-un drept al său sau într-un interes legitim, adică într-un interes legitim al său, fiind evident că vătămarea unui interes public aduce atingere unui interes al colectivităţii, iar nu al unei persoane determinate. Faptul că persoanei i s-a garantat prin Constituţie dreptul de a-şi valorifica în justiţie interesele personale, dar nu şi dreptul de a o sesiza ori de câte ori un interes public a fost vătămat, rezultă şi mai limpede din art. 21 (1) al Constituţiei, potrivit căruia „Orice persoană se poate adresa justiţiei pentru apărarea drepturilor, a libertăţilor şi a intereselor sale legitime”, dispoziţie în care se subliniază că este vorba de interesele sale, iar nu ale colectivităţii.

Prin urmare, în măsura în care, printr-o formulare insuficient de circumstanţiată, lasă deschisă posibilitatea de a se susţine teza că orice persoană îndreptăţită să valorifice printr-o acţiune în justiţie un interes public, art. 21 al Constituţiei apare concretizat în termeni care-l transformă într-o regulă absolută, străină de realităţile sociale, cărora este chemat să li se aplice. Realitatea este că, în sistemul nostru de contencios administrativ, o acţiune în justiţie tinzând la anularea unui act administrativ de autoritate, care aduce atingere exclusiv unui interes public, nu poate fi declanşată de orice persoană nevătămată într-un interes sau drept al său, decât dacă o asemenea acţiune populară este instituită prin o lege specială, cum este, bunăoară, cazul legii electorale atunci când prevede că orice alegător are dreptul de a contesta omisiunile, înscrierile şi erorile intervenite în listele electorale.

Absolutizarea nejustificată a dreptului la liber acces la justiţie se conturează limpede şi din acele dispoziţii ale art. 21 din Constituţie, potrivit cărora acest drept urmează să opereze în condiţii identice în toate ramurile dreptului nostru, atât în dreptul civil, comercial şi al muncii, cât şi în dreptul constituţional, administrativ şi penal, deşi în ultima ramură de drept el este înlocuit pe planul reglementărilor internaţionale, aşa cum s-a arătat mai sus, cu garantarea dreptului la apărare.

Aceeaşi tendinţă de absolutizare de către Constituţia României a dreptului de liber acces la justiţie poate fi identificată şi în acele prevederi ale articolului ei 21(2), potrivit cărora este interzis ca acest drept să fie îngrădit în vreun fel oarecare prin dispoziţii ale unor legi organice sau ordinare, ceea ce înseamnă, într-o interpretare strictă, că exercitarea lui nu poate fi subordonată unor condiţii de admisibilitate a acţiunilor în justiţie, căci legiferarea unor asemenea condiţii ar bara posibilitatea persoanelor de a sesiza instanţele judecătoreşti.

Astfel, prin introducerea punctului 2 în articolul ei 21, Constituţia României s-a abătut nu numai de la linia de gândire, care stă la baza reglementărilor internaţionale existente în materia liberului acces la justiţie, ci şi la practica curentă a Curţii europene a drepturilor omului, care a subliniat în hotărârile ei că liberul acces la tribunale nu este un drept absolut, o dată ce instanţelor judecătoreşti competente să soluţioneze în fond litigiile cu care au fost sesizate, li se pot opune diferite condiţii de adminsibilitate. Astfel, hotărârea din 21 februarie 1975 a Plenului Curţii europene a drepturilor omului, seria A nr. 8, a stabilit că dreptul de acces la tribunale nu este absolut. Fiind vorba de un drept, a precizat această hotărâre, pe care Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor fundamentale şi a libertăţilor omului l-a recunoscut fără să-l definească (a se vedea de asemenea art. 13, 17 şi 25) în sensul restrâns al cuvântului, există posibilitatea limitărilor implicit admise chiar în afara limitelor care circumscriu conţinutul acestui drept.

O concepţie care ar pleca de la ideea că liberul acces la justiţie are un caracter absolut nu poate fi acceptată şi pentru că ea contravine actualei evoluţii a dreptului constituţional comparat. Se poate constata anume că cele câteva constituţii ale unor ţări din Comunitatea europeană, care consacră liberul acces la justiţie ca drept fundamental al individului, cum sunt: constituţiile Italiei din 27 decembrie 1947, a Greciei din 9 iunie 1975, a Portugaliei din 2 aprilie 1976 şi a Ungariei din 20 august 1949, dispoziţiile Constituţiei poloneze din 22 iulie 1952 menţinute în vigoare pe baza legii constituţionale din 17 octombrie 1992 şi Carta drepturilor şi libertăţilor fundamentale făcând parte din ordinea constituţională a Republicii Cehe, promulgată prin rezoluţia preşedinţiei Consiliului Naţional Ceh din 16 decembrie 1992, nu l-au conceput ca un drept absolut. Intr-adevăr, niciunul din aceste acte normative de valoare constituţională nu cuprinde o dispoziţie asemănătoare cu cea a punct. (2) din art. 21 al Constituţiei României, prin care să se interzică orice lege a dreptului la liber acces în justiţie, ci ele se mărginesc să prevadă:

- Art. 20 (1) din Constituţia Greciei: “Oricine are dreptul de a găsi o protecţie legală la tribunale şi poate să-şi expună în faţa lor punctele de vedere asupra drepturilor şi intereselor sale, conform dispoziţiilor legii”;

- Art. 24, alin. I din Constituţia Italiei: “Se recunoaşte fiecăruia dreptul de a sta în justiţie pentru ocrotirea drepturilor şi intereselor sale legitime”;

- Art. 20 al Constituţiei Portugaliei, intitulat “Accesul la drept şi la tribunale”:

“1. Accesul la drept şi la tribunale pentru apărarea drepturilor şi intereselor sale legitime este garantat tuturora. Justiţia nu va putea fi refuzată pentru insuficienţa mijloacelor economice”.

- Art. 70 k din Constituţia Ungariei: “Reclamaţiile determinate de violarea drepturilor fundamentale, cât şi recursurile împotriva deciziilor luate de stat privind îndeplinirea obligaţiilor pot fi supuse tribunalelor”;

- Art. 86 al Legii Constituţionale a Poloniei din 17 octombrie 1992:

“2. Cetăţenii au dreptul de a adresa tuturor organelor statului plângeri şi reclamaţii”.

“3. Recursurile, plângerile şi reclamaţiile cetăţenilor trebuie să fie examinate şi rezolvate în mod rapid şi drept. Cel care tergiversează sau cei care dau dovadă de atitudine indiferentă şi birocratică faţă de recursurile, plângerile şi reclamaţiile cetăţenilor sunt răspunzători”.

- Art. 36 al Cartei cehe a drepturilor şi libertăţilor fundamentale:

“1. Orice persoană poate pretinde ca propria cauză să fie rezolvată conform procedurii stabilite, de un tribunal independent şi imparţial sau, în anumite cazuri precizate, de un alt organ”.

“2. Oricine se simte lezat în drepturile sale de o decizie a administraţiei publice, poate sesiza tribunalul competent, pentru ca acesta să examineze legalitatea acestei decizii, afară de cazul în care legea nu dispune altfel. Totuşi, examinarea deciziilor care privesc drepturile şi libertăţile fundamentale enunţate în această Cartă nu poate fi în nici un caz exclusă din competenţa tribunalului”.

Dar dacă atât principiile general admise ale Dreptului procesual roman, cât şi documentele internaţionale şi reglementările diferitelor constituţii europene citate privitoare la liberul acces la justiţie converg în sensul că acest drept nu poate fi conceput ca un drept absolut, concluzia ce se impune este fără doar şi poate fie că punctul 2 al art. 21 din Constituţia României urmează să fie considerat inaplicabil ca fiind rezultatul unei erori de redactare sau a unui exces de zel al autorilor acesteia, fie că punctul menţionat trebuie interpretat într-un sens foarte larg şi anume ca interzicând numai îngrădirile care s-ar aduce prin lege însăşi substanţei accesului liber la justiţie, fără să excludă însă posibilitatea ca, prin lege, să se stabilească anumite condiţii de exercitare a lui. Astfel, punctului 2 al art. 21 din Constituţie i s-ar da o interpretare asemănătoare celei care rezultă din articolul ei 44, care, după ce garantează dreptul de proprietate şi creanţele asupra statului, adaugă: “Condiţiile şi limitele acestor drepturi sunt stabilite prin lege”.

Atribuind un caracter absolut dreptului de liber acces la justiţie, Constituţia României are scăderea de a fi introdus în textul ei o regulă condamnată încă de la început să nu poată fi respectată nici un moment.

Aceasta pentru că aplicarea ei ad litteram ar fi echivalat cu un adevărat cutremur, care ar fi răsturnat din temelii elemente de bază ale întregului sistem de desfăşurare a proceselor atât în materia dreptului privat, cât şi în cea a dreptului administrativ şi penal.

într-adevăr, în dreptul privat, s-a considerat şi se consideră şi astăzi că instanţa judecătorească competentă nu poate să treacă la dezbaterea în fond a acţiunii decât după ce în prealabil a constatat că aceasta întruneşte anumite condiţii, dintre care unele privesc persoana reclamantului, iar altele, conţinutul acţiunii. în doctrina română a dreptului procesual civil se admite în general că asemenea condiţii sunt: capacitatea procesuală, calitatea procesuală şi un interes legitim. Pe de altă parte, în spiritul hotărârii din 21 februarie 1973, seria A nr. 18 a plenului Curţii europene a drepturilor omului, nu se poate să nu se recunoască existenţa unui număr de alte condiţii de admisibilitate a acţiunilor în justiţie comune mai multor ramuri de drept, cum sunt cele invocate ca o consecinţă a consacrării legislative a instituţiei prescripţiei extinctive şi a decăderilor de drepturi, a unei proceduri administrative prealabile soluţionării de către instanţele judecătoreşti a unor categorii de litigii juridice, obligarea la plata unei cauţiuni etc. Dar dacă autorii de Drept procesual civil şi practica judiciară ar fi aplicat cu consecvenţă prevederile alin. (2) al art. 21 din Constituţie, potrivit căruia nici o lege nu poate îngrădi liberul acces la justiţie, concluzia inevitabilă la care ar fi trebuit să se ajungă ar fi fost că nici una din condiţiile de admisibilitate a acţiunilor în justiţie nu ar mai fi putut fi invocată în litigiile de drept privat după intrarea în vigoare a Constituţiei

din 1991, căci fiecare dintre aceste condiţii constituie o limitare a liberului acces la justiţie, categoric interzisă de art. 21 (2), la care ne-am referit mai sus. Nici un autor de drept procesual civil şi nici o hotărâre judecătorească nu au ajuns la o asemenea concluzie, ceea ce arată că absolutizarea de către art. 21 al Constituţiei a dreptului de liber acces la justiţie nu a oglindit nici un moment o realitate a dreptului nostru pozitiv.

Aceeaşi constatare poate fi făcută şi pentru dreptul procesual penal, în cadrul căruia deschiderea acţiunii penale n-a revenit nici un moment tuturor părţilor vătămate, ci a rămas, în principiu, un monopol al ministerului public.

în ce priveşte raţiunea, care a stat la baza introducerii, în materia contenciosului administrativ, mai întâi prin Legea nr. 29/1990, iar apoi prin art. 126 (6) din Constituţia revizuită, a unor noi condiţii de admisibilitate a acţiunilor în justiţie necunoscute de Codul de procedură civilă, precum şi a faptului că, prin art. 52 (2) al aceleiaşi Constituţii, legiuitorul organic a fost autorizat să prevadă şi alte asemenea condiţii (dacă ar fi socotit necesar), trebuie avut în vedere faptul că, prin intermediul instituţiei contenciosului administrativ, partea vătămată într-un drept sau interes legitim al său, poate obţine anularea unui act al administraţiei publice şi, implicit, suspendarea executării lui până la soluţionarea procesului. Pe calea unei asemenea acţiuni, prin urmare, un simplu particular poate să ajungă să paralizeze efectele juridice ale unui act al administraţiei publice, deşi aplicarea lui imediată şi pentru o durată mai mult sau mai puţin îndelungată este indispensabilă în vederea asigurării integrităţii teritoriale a ţării, a siguranţei naţionale, sau a ordinii, a moralei şi a sănătăţii publice. Asemenea situaţii sunt cele care intervin, bunăoară, în cazul unor agresiuni armate împotriva teritoriului statului, al unei insurecţii, al actelor de comandament militar, al măsurilor luate pentru prevenirea unor calamităţi naturale, pentru combaterea unor epidemii, epizootii sau epitifii etc. Măsurile luate de autorităţile publice în aceste situaţii trebuie aplicate fără întârziere. Dacă un particular interesat ar putea împiedica prin o acţiune în justiţie, care ar duce la anularea sau suspendarea actului, înfăptuirea imediată a măsurilor respective, însăşi existenţa statului sau valori fundamentale ale lui ar fi puse în pericol. Este firesc, de aceea, ca actele administrative menite să eradicheze sau să combată pericole de natura celor menţionate mai sus, să fie sustrase unui control judecătoresc, de natură să împiedice punerea lor în aplicare.

Dar faptul că, prin lege, sunt stabilite anumite excepţii de la controlul de legalitate al instanţelor de contencios administrativ nu exclude posibilitatea ca instanţele de drept comun să ia măsurile legale pentru apărarea drepturilor şi libertăţilor indivizilor, cum ar fi acordarea de despăgubiri, ajutoare de stat etc., fără să fie totuşi competente să anuleze actele administrative care i-au prejudiciat sau să le suspende aplicarea. Prin urmare, nu se va putea spune că orice acces la justiţie a fost barat, ci numai cel la instanţele de contencios administrativ. Din acest punct de vedere C.L. Popescu constată pe drept cuvânt că “eventualele limite stabilite prin legea organică a contenciosului administrativ sau prin alte legi speciale pot purta exclusiv asupra căii judiciare a contenciosului administrativ, dar fără ca aceste limite să vizeze accesul la justiţie în general, pe alte căi, pentru apărarea drepturilor (libertăţilor) şi intereselor legitime, deoarece ar îngrădi exercitarea acestui drept”.

Cu toate că face trimitere la această practică a Curţii europene a drepturilor omului, tânărul şi valorosul jurist menţionat mai sus pledează însă până în cele din urmă tocmai pentru teza contrară ca fiind valabilă pentru România.

Ce-i drept, în studiul său intitulat “Neconstituţionalitatea revizuirii constituţionale purtând asupra suprimării unor garanţii constituţionale aie drepturilor omului”, C.L. Popescu face următoarele constatări pe deplin justificate:

El subliniază în primul rând ca fiind adevărat că “în jurisprudenţa sa constantă, Curtea Europeană a Drepturilor Omului, cu referire la dreptul la acces la o instanţă, element component al dreptului la un proces echitabil, consacrat de art. 6 parag. 1 din Convenţie, a reţinut că acest drept nu este absolut”.

în al doilea rând, el scoate în evidenţă faptul că, în practica sa, aceeaşi Curte “statuează că, în anumite cazuri, diferite limitări pot fi puse accesului individual la o instanţă”, dar că “în toate aceste cazuri, Curtea a verificat ca limitările aplicate să nu restricţioneze sau să reducă accesul reclamantului într-un asemenea mod sau într-o asemenea întindere încât însăşi esenţa dreptului să fie atinsă (Curtea europeană a drepturilor omului, Hotărârea din 13 iunie 2001 Cauza Kranz c. Polonia)".

Trebuie observat însă că, deşi autorul citat recunoaşte că, în concepţia Curţii europene a drepturilor omului, liberul acces la tribunale nu este un drept absolut, în întregul său studiu el dă o interpretare mai mult decât restrictivă art. 21 (2) din Constituţia României şi refuză să admită că, în sistemul nostru juridic ar fi posibil ca acest drept fundamental să sufere anumite limitări. în această privinţă, el afirmă în termeni categorici: “Or, dacă art. 6 parag. 1 din Convenţie, interpretat conform jurisprudenţei europene permite ingerinţe în dreptul de acces la o instanţă, art. 21 din Constituţia României este redactat în termeni absoluţi, interzicând expres şi categoric orice îngrădire în exercitarea acestui drept. Prin urmare, reglementarea naţională constituţională este superioară celei internaţionale europene, astfel încât prima normă va prevala, nefiind împiedicată de norma internaţională, care este doar un standard minimal”.

întreagă această argumentare are scăderea de a nu ţine seama de faptul că, în toate procedurile judiciare, liberul acces la justiţie suferă anumite limitări prin existenţa aşa numitelor “condiţii de admisibilitate a acţiunilor în justiţie”. Astfel, în dreptul nostru procesual civil, este general admis că instanţa judecătorească, sesizată printr-o acţiune, nu va fi obligată să treacă la judecarea în fond a litigiului dacă sunt întrunite în fapt anumite împrejurări, în prezenţa cărora se poate şti încă din primul moment al declanşării procesului că acţiunea reclamantului nu va putea fi admisă. Este vorba de acele condiţii, a căror neîndeplinire poate fi constatată de instanţa judecătorească competentă fără să mai fie necesar ca aceasta să treacă la verificarea temeiniciei şi legalităţii dreptului invocat prin acţiune. Acesta este cazul, bunăoară, ori de câte ori, într-un proces civil, instanţa constată că reclamantul nu are capacitatea procesuală de folosinţă şi de exerciţiu, este lipsit de calitate procesuală sau este evident că acţiunea sa nu-i poate aduce nici un folos material sau moral, este prescrisă etc.. Pe de altă parte, întrucât art. 18 al Legii nr. 29/1990 prevede că dispoziţiile acesteia se completează cu cele ale Codului de procedură civilă, condiţiile de admisibilitate cerute în general pentru acţiunile în justiţie civile vor trebui îndeplinite şi în cazul acţiunilor în contencios administrativ. în acest sens, Decizia nr. 1789 din 25 septembrie 1998 (dosar nr. 895/1998)

a Curţii Supreme de Justiţie a stabilit: “în orice acţiune în Justiţie, înainte de a discuta dreptul reclamantului, instanţa este obligată să verifice calitatea părţilor pentru că raportul de drept procesual nu se poate lega valabil decât între titularii dreptului ce rezultă din dreptul material dedus judecăţii”. Pe de altă parte, în materia contenciosului administrativ, însăşi Constituţia (art. 126,5) a instituit două condiţii de admisibilitate speciale, atunci când a prevăzut că procedura contenciosului administrativ nu este garantată pentru actele administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile cu Parlamentul şi pentru actele de comandament militar, iar prin art. 52 (2), potrivit căruia condiţiile şi limitele exercitării acţiunii în contencios administrativ se stabilesc prin lege organică, a deschis calea pentru consacrarea legislativă şi a altor condiţii de admisibilitate sau ‘line de neprimire”.

După cum se vede, teza analizată mai sus are scăderea ca, în loc să încerce să ajungă la o interpretare elastică a art. 21 din Constituţie, care să-l facă compatibil cu realităţi legislative bine consolidate, în absenţa cărora funcţionarea normală a instanţelor judecătoreşti nici nu ar fi posibilă, îl strânge în cămaşa de forţă a unei interpretări atât de rigide, încât, dacă aceasta ar fi acceptată, aplicarea lui ar duce la consecinţa că numeroase instituţii ale dreptului civil şi penal, ca şi ale contenciosului administrativ, strict necesare pentru asigurarea bunei funcţionări a justiţiei, ar trebui considerate neconstituţionale şi, ca urmare, eliminate din legislaţia ţării noastre.

Tocmai pentru că norma juridică cuprinsă în punctul 2 al art. 21 din Constituţie, dacă ar fi aplicată în forma ei brută, neîmblânzită printr-o interpretare realistă, ar duce la consecinţe practice care ar friza absurdul, nu se poate spune că ea este superioară prin cuprinsul ei prevederilor în materie ale Convenţiei europene pentru apărarea drepturilor fundamentale şi ale libertăţilor omului şi că, prin urmare, aşa cum susţine C.L. Popescu, ea trebuie să aibă precădere faţă de reglementările internaţionale, la care România este parte, aşa cum stabileşte art. 20 (2) al Constituţiei acesteia. O normă, chiar constituţională, condamnată încă din primul moment să nu poată fi aplicată tale quale, nu poate fi socotită superioară reglementărilor internaţionale în materie.

în preocuparea sa de a da articolului 21 din Constituţia României o interpretare cât mai restrictivă, C.L. Popescu încearcă chiar să acrediteze o teorie proprie, neîntâlnită până în prezent în doctrina dreptului constituţional. El consideră anume că, de fapt, Constituţia României, în forma ei revizuită din 2003, ar cuprinde în textul ei două constituţii: o primă Constituţie ar fi formată de articolele cap. I din titlul ei II, intitulat “Dispoziţii comune”, care ar cuprinde reglementări cu o forţă juridică superioară celor stipulate în celelalte titluri ale ei, acestea din urmă făcând parte dintr-o a doua Constituţie, ale cărei articole ar cuprinde norme de o valoare juridică inferioară primelor, întrucât ar trebui să le fie conforme.

în această privinţă, C.L. Popescu afirmă că: “textele consacrând constituţional drepturile omului nu au toate aceeaşi valoare juridică, fiind necesară o interpretare sistematică a lor. Astfel, capitolul I “Dispoziţii comune” din titlul II, “Drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale”, conţine principiile generale materiei, aplicabile tuturor drepturilor omului. în consecinţă, ele au o valoare juridică superioară normelor cuprinse în capitolul II al titlului II, precum şi în alte titluri din Constituţie, care sunt norme constituţionale ordinare în materia drepturilor omului, ele trebuie să respecte principiile fundamentale constituţionale în această materie, figurând în capitolul I din titlul II, deci nu pot în nici un caz să deroge de la ele”.

Acest punct de vedere nu poate fi acceptat în primul rând pentru că el nu ţine seama de faptul că, în concepţia Constituţiei noastre, toate prevederile ei au o valoare juridică superioară legilor organice sau ordinare, fără ca între ele să se facă vreo distincţie. Astfel fiind, orice

încercare de a face o discriminare între prevederile Constituţiei sub raportul forţei lor juridice apare arbitrară şi lipsită de orice fundament în textul ei.

Dar acest punct de vedere are împotriva lui şi faptul că se abate de la modul în care sunt concepute atât pe planul Dreptului internaţional, cât şi al Dreptului intern, drepturile fundamentale şi libertăţile omului. Până în prezent, nici un document internaţional şi nici o prevedere constituţională nu a încercat să facă o ierarhizare între aceste drepturi şi libertăţi. Dimpotrivă, art. 1 (5) din Constituţia României, care prevede că supremaţia ei este obligatorie, nu face nici o distincţie sub raportul obligativităţii între dispoziţiile ei. Pe de altă parte, conform art. 142-147 din Constituţie, procedura de înfăptuire a controlului constituţionalităţii legilor este aceeaşi pentru oricare din articolele ei puse în cauză, iar de un control de constituţionalitate a diferitelor ei prevederi nici nu poate fi vorba. în optica Aşezământului nostru fundamental, liberul acces la justiţie nu este un drept fundamental decât alte drepturi fundamentale.

Ce-i drept, spre deosebire de alte drepturi fundamentale ale individului, liberul acces la justiţie nu este reglementat în capitolul II din titlul II al Constituţiei privitor la drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale, ci în capitolul I al aceluiaşi titlu, ca un principiu comun atât pentru drepturile, cât şi pentru îndatoririle fundamentale, ceea ce ar putea duce la concluzia că, în cazul lui, nu ne găsim în prezenţa unui drept fundamental, ci a unui principiu de drept.

Realitatea este însă că, în spiritul Constituţiei României, accesul liber la justiţie nu este un simplu principiu, ci un adevărat drept fundamental. Aceasta pentru că, în conformitate cu prevederile ei, liberul acces la justiţie se analizează ca o facultate de voinţă recunoscută şi garantată persoanelor de a se adresa instanţelor judecătoreşti în vederea soluţionării în fond a litigiilor lor, facultate căreia îi corespunde obligaţia pentru aceste organe ale statului de a desfăşura activitatea judiciară prevăzută de lege. Âşa fiind, ar fi fost firesc ca reglementarea liberului acces la justiţie să se facă de Constituţie în capitolul ei II, iar nu în altă parte. Dacă s-ar fi procedat astfel, s-ar fi ţinut seama de faptul că însuşi alin. (2) al art. 21 din Constituţie precizează că liberul acces la justiţie este un “drept”. Trebuie subliniat, de altfel, că şi Curtea Constituţională, în motivarea Deciziei nr. 69/1994, consideră că liberul acces la justiţie este un drept fundamental, garantat de Constituţia din 1991.

Dar dacă liberul acces la justiţie este un drept fundamental garantat de Constituţie în aceleaşi condiţii ca şi alte drepturi fundamentale, va fi firesc să se ajungă la concluzia că legea fundamentală a fost liberă să prevadă în însuşi textul ei posibilitatea ca, prin lege organică sau ordinară, să i se aducă anumite limitări. După cum în cazul mai multor drepturi şi libertăţi fundamentale, Constituţia a prevăzut în mod expres că, prin lege, ele pot suferi anumite limitări sau exerciţiul lor subordonat unor condiţii (de exemplu, art. 23 (2, 6, 7, 9, 12) privitor la libertatea individuală; art. 25 (2) privitor la libera circulaţie; art. 27 (2 şi 3) privitor la inviolabilitatea domiciliului; art. 30 (5, 7, şi 8) privitor la libertatea de exprimare etc., tot aşa nimic n-o împiedică să stipuleze, în art. 52 (2), că, prin lege organică, urmează să fie stabilite condiţiile şi limitele exercitării dreptului persoanei vătămate într-un drept sau interes legitim al său, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, de a se adresa instanţelor judecătoreşti în vederea recunoaşterii dreptului său subiectiv şi a obţinerii de despăgubiri. De asemenea, pe planul principiilor dreptului constituţional, nimic nu se opune ca, prin art. 126 (6) al Constituţiei, actele administrative privitoare la raporturile cu Parlamentul şi actele de comandament cu caracter militar să fie sustrase controlului de legalitate înfăptuit de instanţele judecătoreşti.

Astfel fiind, întrucât atât Dreptul procesual civil şi penal, cât şi Constituţia României în art. 52 (2) şi 126 (6) admit anumite limitări ale liberului acces la justiţie, este evident că teza susţinută de C.L. Popescu, potrivit căreia liberul acces la justiţie ar fi, în conformitate cu Constituţia noastră, un drept care nu permite nici o derogare, nu poate fi acceptată. Nu va putea fi considerată justificată nici afirmaţia acestui autor, potrivit căreia art. 53 (1) al Constituţiei revizuite, care prevede că “Exerciţiul unor drepturi sau al unor libertăţi poate fi restrâns numai prin lege şi numai dacă se impune, după caz, pentru apărarea securităţii naţionale, a ordinii, a sănătăţii ori a moralei publice, a drepturilor şi a libertăţilor cetăţenilor, desfăşurarea instrucţiei penale, prevenirea consecinţelor unei calamităţi naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav”, - este inaplicabil în cazul liberului acces la justiţie.

Pentru a-şi susţine punctul de vedere, C.L. Popescu pleacă de la ideea că art. 53 al Constituţiei interzice orice restrângere a unui drept sau a unei libertăţi dacă nu este operată pe cale de lege. Or, adaugă acest autor, art. 21 (2) interzice ca dreptul la liber acces la justiţie să fie îngrădit prin lege, ceea ce duce la consecinţa că, în cazul acestui drept, nici o restrângere sau limitare nu poate fi prevăzută printr-o lege organică sau ordinară, ci numai printr-o dispoziţie expresă a Constituţiei.

Recurgând la această argumentare, teza analizată în acest loc a omis să ia în considerare faptul că art. 52 (1) şi 126 (6) din Constituţie, care garantează persoanelor dreptul de a se adresa instanţelor judecătoreşti în vederea verificării legalităţii actelor administrative ale autorităţilor publice, sunt indisolubil legate de dreptul de liber acces la justiţie. Prin conţinutul lor, aceste articole nu fac decât să specifice condiţiile în care liberul acces la justiţie urmează să opereze în domeniul verificării legalităţii actelor administrative. Prin urmare, în acest domeniu, ele formează, împreună cu art. 21 al Constituţiei, un singur tot, ale cărui părţi componente nu pot fi privite separat. Ca atare, dreptul la liber acces la justiţie nu poate fi interpretat separat de art. 52 (1) şi 126 (6), constatare care duce la consecinţa că va trebui să se recunoască cu referire la domeniul contenciosului administrativ că însăşi Constituţia a admis ca exerciţiul liberului acces la justiţie să poată fi limitat prin lege organică.

Cu alte cuvinte, afirmaţia că, în materia contenciosului administrativ, Constituţia nu permite nici o derogare de la regula că dreptul de liber acces la justiţie nu poate fi restrâns prin lege, nu rămâne în picioare o dată ce însăşi Constituţia stabileşte că exercitarea dreptului persot de a se adresa instanţelor judecătoreşti în vederea verificării legalităţii actelor adminisuative ale autorităţilor publice urmează să aibă loc în condiţiile şi limitele precizate prin o lege organică.

în lumina interpretării sistematice a art. 21 din Constituţie, raportat la articolele ei 52 (2) şi 126 (6), concluzia ce se impune este că dispoziţiile art. 53 (1) privitoare la condiţiile în care drepturile şi libertăţile pot fi restrânse, este aplicabil şi în cazul dreptului de liber acces la justiţie invocat în litigiile de contencios administrativ, chiar dacă restrângerea acestui drept în asemenea litigii nu poate fi stabilită printr-o lege ordinară, ci numai printr-o lege organică.

I. înfăptuirea justiţiei. Necesitatea reglementării. în sistemul Constituţiei României, justiţia a devenit una din garanţiile exercitării efective a drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti. Acest rol se motivează prin locul autorităţilor judecătoreşti în sistemul puterilor publice şi prin funcţiile lor. Justiţia se înfăptuieşte în numele legii, de către judecătorii care sunt independenţi şi se supun numai legii. Raportarea activităţii judecătoreşti numai la lege asigură tocmai aplicarea necondiţionată a legii şi numai a legii. Funcţiile justiţiei sunt de a interpreta şi aplica legile la

Citește mai mult

cazurile concrete, de a judeca şi aplica sancţiuni, de a face dreptate. Realizarea corectă a acestor funcţii este asigurată de reguli de desfăşurare a activităţii de judecată, printre care menţionăm publicitatea, oralitatea şi contradictorialitatea dezbaterilor, obligaţia de motivare a hotărârilor, posibilitatea exercitării căilor de atac etc.

Prin generalitatea formulării sale, art. 21 permite oricărei persoane accesul la justiţie: cetăţean român, cetăţean străin sau apatrid. în al doilea rând, el permite accesul la justiţie pentru apărarea oricărui drept sau libertate şi a oricărui interes legitim, indiferent dacă acestea rezultă din Constituţie sau din alte legi.

II. Interese legitime. Dreptul la acţiune în justiţie. Obligaţia de ocrotire. S-ar putea pune întrebarea de ce în Constituţie se foloseşte exprimarea interese legitime? Nu ar fi aceasta o restrângere a posibilităţii de a acţiona în justiţie şi, deci, nu ar fi fost suficient doar termenul „interese"? Pentru a se răspunde la aceste întrebări, trebuie să arătăm că Legea fundamentală şi celelalte legi nu apără şi nu garantează orice interese, ci numai pe acelea care se întemeiază pe drept, pe cutumă, în general pe izvoarele de drept. Interesele nelegitime nu pot şi nu trebuie ocrotite, ele fiind contrare legalităţii şi statului de drept. Articolul 21 implică o corectă delimitare între dreptul la acţiune în justiţie şi obligaţia constituţională de ocrotire a drepturilor, libertăţilor şi intereselor legitime. Este subînţeles că accesul liber la justiţie permite depunerea oricărei cereri a cărei rezolvare este de competenţa autorităţilor judecătoreşti. Caracterul legitim sau nelegitim al pretenţiilor formulate în acţiunea în justiţie va rezulta numai în urma judecării pricinii respective şi va fi constatat prin hotărârea judecătorească. Folosind exprimarea „interese legitime", textul constituţional nu pune o condiţie de admisibilitate a acţiunii injustiţie, ci obligă justiţia să ocrotească numai interesele legitime.

III. Sesizarea justiţiei. Pentru apărarea drepturilor, libertăţilor şi a intereselor legitime se poate realiza fie pe calea acţiunii directe, fie prin orice altă cale procedurală, inclusiv pe calea excepţiei de neconstitu-ţionalitate menţionate de art. 146 lit. d). Trebuie să adăugăm că accesul liber la justiţie fiind garantat chiar prin Constituţie, precizarea din alin. (2), în sensul căruia nici o lege nu poate îngrădi exercitarea acestui drept, este firească.

IV. Dreptul la un proces echitabil. Prin revizuirea efectuată în anul 2003, art. 21 a cunoscut completări de mare importanţă şi actualitate. Astfel, se garantează dreptul părţilor la un proces echitabil şi la soluţionarea cauzelor într-un termen rezonabil. Este evidentă valorificarea art. 6 din Convenţia europeană a drepturilor şi libertăţilor fundamentale, o valorificare explicită, deoarece acest articol era oricum aplicabil injustiţie în temeiul art. 20.

Cât priveşte termenul rezonabil, acesta exprimă realitatea că justiţia nu trebuie realizată cu întârzieri care să compromită eficienţa şi credibilitatea sa. Aşa cum se precizează în doctrină, termenul rezonabil se apreciază în funcţie de circumstanţele cauzei: complexitate, comportamentul părţilor, comportamentul autorităţilor publice, dificultatea probelor, aspectul internaţional al situaţiei, claritatea regulii de drept aplicabile. Aşa cum a decis şi Curtea Constituţională a României, termenul rezonabil include şi durata unor proceduri prealabile sesizării justiţiei şi se calculează până la soluţionarea definitivă a cauzei.

V. Jurisdicţii speciale administrative. O altă completare adusă acestui articol este cea din alin. (4) în sensul căruia jurisdicţiile speciale administrative sunt facultative şi gratuite. Se exprimă astfel rolul acestorjurisdicţii în descongestionarea justiţiei, iar gratuitatea este un mijloc de încurajare pentru a se recurge la asemenea proceduri.

Sintagma „jurisdicţii speciale administrative" are în vedere acele activităţi de soluţionare a litigiilor care se desfăşoară în faţa unui organ administrativ-jurisdicţional prin emiterea unui act administrativ-jurisdicţional. Nu intră în această categorie recursurile prealabile sau ierarhice, cerute de unele acte normative drept condiţii pentru introducerea unei acţiuni injustiţie, între care şi Legea contenciosului administrativ, recursuri care nu presupun contradictorialitatea, soluţionându-se pe baza unor reguli ale procedurii administrative necontencioase. De asemenea, nu intră sub incidenţa alin. (4) nici concilierile, la care sunt obligate părţile în materie comercială, de exemplu.

Raţiunea noului text o reprezintă protejarea cetăţenilor în faţa unor 9 posibile abuzuri legislative, motiv pentru care atunci când legea oferă posibilitatea autorităţilor pârâte să revoce actul care vatămă un drept sau un interes legitim al cetăţeanului sau, după caz, când oferă posibilitatea cetăţenilor, părţilor în general, aflate în litigiu să soluţioneze litigiul pe cale amiabilă, apelând şi la un „arbitru" nu poate fi vorba de abuz legislativ şi obstrucţionarea accesului la justiţie. în aceste ipoteze nu suntem în prezenţa „unor jurisdicţii" de genul celor avute în vedere de alin. (4). în orice caz, textul la care ne referim trebuie interpretat şi prin raportare la modificările aduse, în 2003, textului consacrat Curţii de Conturi, în sensul eliminării atribuţiilor jurisdicţionale ale acesteia.